Voucher

H:    Bestuurlijke informatie Voucher

Aan de keuze voor en de inrichting van de voucher liggen belangrijke bestuurlijke overwegingen ten grondslag. Deze hebben betrekking op zowel strategische als meer structurele aspecten. Hieronder worden deze aspecten besproken vanuit het perspectief van de overheid. Daarbij wordt een aantal specifieke aandachtspunten geïdentificeerd.

Strategische aspecten

De voucher is bij uitstek een instrument voor netwerk situaties. Dat zijn situaties waarin de overheid bepaalde maatschappelijke doelen probeert te realiseren, maar waarin ze samen wil doen met andere partijen in de samenleving.

Met het vertrekken van vouchers die door de ontvangers (meestal burgers of bedrijven) kunnen worden ingezet voor een bepaalde dienst (bijvoorbeeld advies over verduurzaming) of een bepaald product (bijvoorbeeld LED lampen) stimuleert de overheid bepaald gedrag (bijvoorbeeld duurzaamheid). Ook faciliteert ze via vouchers investeringen en innovatie in dergelijke diensten en producten, en draagt ze bij aan samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen die daarbij betrokken zijn. Dit is anders dan in het klassieke subsidiemodel, waarin de overheid zich meer hiërarchisch opstelt, en ook anders dan in het marktmodel, waarin de overheid het realiseren van bepaalde maatschappelijke doelen volledig overlaat aan private of maatschappelijke partijen.

Voor het gebruik maken van de voucher kunnen voor de overheid zowel effectiviteits- als legitimiteitsoverwegingen spelen:

• Via de voucher kan de overheid een bijdrage leveren aan het realiseren van bepaalde maatschappelijke doelstellingen. Het idee is dat de overheid wel zelf het initiatief neemt, maar het uiteindelijk aan burgers en bedrijven laat om gebruik te maken van een voucher. De gedachte is bovendien dat door investeringen, innovatie en samenwerking ook betere diensten en producten kunnen worden aangeboden voor maatschappelijke problemen dan als de overheid zelf die diensten zou hebben aangeboden of producten zou hebben ontwikkeld.
   
• Naast dergelijke effectiviteitsoverwegingen kunnen ook legitimiteitsoverwegingen bijdragen aan de keuze voor de voucher. Het inzetten van een voucher voor een bepaald maatschappelijk wenselijke dienst of product kan namelijk ook bewustzijn en acceptatie bevorderen. De voucher kan daarmee, hoewel in mindere mate dan andere financieringsinstrumenten voor netwerk situaties, een middel zijn om de maatschappelijke dynamiek rondom een bepaald probleem te vergroten.
   

Bij de keuze voor de voucher is een belangrijk uitgangspunt dat de overheid, als de partij die een financiële bijdrage verstrekt (wel in de vorm van een subsidie, maar met betrokkenheid van niet slechts twee maar vrijwel altijd drie of meer partijen), helder heeft wat het maatschappelijk probleem is waarvoor zij diensten of producten wil stimuleren en aan welke criteria of voorwaarden deze moeten voldoen. Tegelijkertijd is de overheid in het geval van de voucher afhankelijk van de organisaties waarbij een voucher kan worden ingeleverd (bijvoorbeeld een kennisinstelling die duurzaamheidsadvies geeft of een bedrijf waar LED lampen kunnen worden gekocht).

De voucher, waarbij vaak sprake is van relatief veel maar ook vaste en kleine bedragen, biedt veel flexibiliteit en is relatief eenvoudig op te zetten. Dat heeft voordelen, maar kan uiteraard ook nadelen hebben. Het gebrek aan een wettelijk kader kan tot terughoudendheid leiden bij overheidsorganisaties (zie hiervoor onder ‘Juridische informatie' ). Het is voor een overheid bovendien lastig om te sturen op bepaalde uitkomsten, omdat ze bijvoorbeeld afhankelijk is van of burgers en bedrijven gebruik maken van een voucher voor een bepaalde dienst of product, en of dit dan bijdraagt aan het realiseren van maatschappelijke doelen. Dit vraagt van de overheid een andere, meer ondersteunende houding dan ze gewend is, en een ander perspectief op controle en verantwoording van de besteding van publiek geld. Als een overheid daar niet toe bereid of in staat is, dan is de voucher niet het juiste instrument.

Structurele aspecten

Als eenmaal gekozen is voor netwerksturing via de voucher, dan ligt de vraag voor hoe die sturing te organiseren. In essentie maakt de voucher een nieuw soort samenwerking mogelijk tussen overheid, burgers en bedrijven om een bepaald maatschappelijk effect te realiseren. Die samenwerking, hoewel wellicht minder intensief dan bij andere financieringsinstrumenten voor netwerksituaties, vergt wat van zowel burgers en bedrijven, als van de overheid die eraan deelneemt via matchfunding.

Aan de kant van de overheid dienen de nodige zaken te worden doordacht en geregeld alvorens de voucher als instrument te kunnen zetten. Denk hierbij in ieder geval aan de volgende punten:

• Flexibele procedure: Er zijn veel verschillende juridische en financiële structuren mogelijk voor het organiseren van de voucher (bijvoorbeeld het al dan niet inschakelen van een privaatrechtelijke rechtspersoon voor het laten uitvoeren van de voucherregeling, zie verder onder ‘Stappenplan voor het gebruiken van het instrument de voucher'). Dat biedt de overheid flexibiliteit. De structuur van de voucher hangt echter niet alleen af van de overheid, maar ook van de aanbiedende partijen vanuit de samenleving waarmee de overheid samenwerkt. Bovendien is van de flexibiliteit vooral sprake bij het opzetten van de voucher. Zodra er voor een bepaalde opzet (bijvoorbeeld in de vorm van specifieke randvoorwaarden voor een financiële bijdrage) is gekozen, ligt deze vast en valt hier gedurende het vervolgproces niet veel meer aan te veranderen. Zorg dus dat een weloverwogen keuze is gemaakt voor een bepaalde opzet van de voucher.
   
• Vooraf aanbieders selecteren: Een belangrijke beslissing betreft het al dan niet op voorhand selecteren van specifieke organisaties waar vouchers kunnen worden ingeleverd. Het vooraf selecteren heeft voordelen vanuit het perspectief van de overheid bijvoorbeeld met het oog op het houden van control op de kwaliteit en/of inhoud van de aangeboden diensten of producten. Nadeel is bijvoorbeeld dat selectie vooraf het aanbod mogelijk inperkt en de aantrekkelijkheid van de voucher voor burgers en bedrijven daardoor afneemt, hetgeen uiteindelijk gevolgen kan hebben voor het realiseren van de maatschappelijke doelen.
   
• Gelijke kansen: Net als bij andere financieringsinstrumenten bestaat het risico dat vooral de ‘usual suspects’ de weg naar de overheid, en in dit geval de voucher, zullen vinden. Dit creëert ongelijkheid (tussen burgers, bedrijven), houdt deze in stand of versterkt deze zelfs. Wil de overheid een brede en/of andere groep aanspreken, omdat het belangrijk wordt geacht dat zij überhaupt meedoen, dan is een ondersteunende overheid nodig. Het kan daarom nodig en/of wenselijk zijn om potentiële verzilveraars van vouchers extra te stimuleren. Dat kan bijvoorbeeld via informatie en communicatie, maar ook door de voucher op deze specifieke groepen te richten. Interessant genoeg wordt de voucher zelf juist ook gebruikt voor het bieden van extra begeleiding in het geval van andere financieringsinstrumenten zoals matchfunding (zie onder ‘Bestuurlijke informatie Matchfunding').
   
• Informatievoorziening en verantwoording: Informatievoorziening tussen en verantwoording van de aanbieders van bepaalde diensten of producten aan de overheidsorganisatie moet voldoen aan bepaalde eisen. Hierbij is onder andere van belang:
  • Door wie moet informatie worden verstrekt c.q. verantwoording worden afgelegd? Alleen door de aanbieders of ook door de verzilveraars van de voucher?
  • Aan wie moet informatie worden verstrekt c.q. verantwoording worden afgelegd? De overheidsorganisatie of eventueel aan een privaatrechtelijk rechtspersoon die als tussenpersoon optreedt?
  • Hoe vaak moet informatie worden overlegd en verantwoording worden afgelegd? En over wat precies?
  • In het bijzonder: Hoe dient de aanbieder aan te tonen dat de geleverde dienst of het product van voldoende kwaliteit is c.q. dat de inhoud voldoet aan hetgeen afgesproken met de overheid (als subsidieverstrekker)?
     
• Evaluatie: Het evalueren van de voucher en de resultaten ervan is verstandig in het licht van het leren van lessen en maken van aanpassingen. Meestal is evaluatie van de voucher wettelijk verplicht, bijvoorbeeld als deze is vormgegeven als een subsidie die is gebaseerd op een wettelijke regeling (art. 4:24 Awb). Het is raadzaam om vooraf vast te leggen op welke wijze de voucher wordt geëvalueerd en welke punten hierbij worden meegenomen.
   
• Proces in plaats van project: De uitdaging bij de voucher, als relatief eenvoudig financieringsinstrument, is om een rijkere verantwoording over en evaluatie van de resultaten plaats te laten vinden. In plaats van (alleen) te kijken naar realisatie van doelen als onderdeel van een project (bijvoorbeeld: aantallen verzilverde vouchers), is het beter om (ook) te kijken naar het in gang zetten en versnellen van gedragsverandering, innovatie en samenwerking als onderdeel van een breder proces (bijvoorbeeld: in welke mate draagt de voucher bij aan bijvoorbeeld duurzaam gedrag?).
   
• Meerjarig karakter: In principe is de voucher een eenmalige activiteit. Dat betekent niet dat de voucher niet meerdere keren kan worden ingezet, en/of tot een meer duurzame financieringsrelatie kan leiden tussen de overheid en een aanbieder. Hier zal dus tijdens het proces en na afloop ervan, mede op basis van de evaluatie, door de overheidsorganisatie over moeten worden nagedacht.