Voucher

H. Juridische informatie bij het instrument voucher

Wanneer de overheid vouchers gaat verstrekken is er altijd sprake van ten minste één subsidieontvanger. Dat betekent dat het bij het verstrekken van vouchers telkens gaat om een subsidie in de zin van artikel 4:21 lid 1 van de Awb. Klik hier voor meer algemene informatie over de subsidiedefinitie en subsidies. Welke partij de subsidieontvanger is, is afhankelijk van de wijze waarop de voucher-regeling is vormgegeven. Zoals gezegd kunnen er op hoofdlijnen drie vormen voucher-regelingen worden onderscheiden. Hieronder worden deze drie vormen beschreven met ieder hun bijpassend juridisch kader. 

Verschijningsvorm 1

Bij voucher-regelingen uit verschijningsvorm 1 bestaat er uitsluitend een subsidierelatie tussen het bestuursorgaan dat vouchers gaat verstrekken en de organisatie waarbij vouchers door aanvragers worden ingediend in ruil voor een dienst of activiteit. Op hoofdlijnen gaat het proces van voucher-verstrekking als volgt in zijn werk:

Stap 1: De aanvrager vraagt een voucher aan bij het bestuursorgaan. Na goedkeuring van de aanvraag wordt de voucher aan de aanvrager verstrekt. De voorwaarden waaraan moet worden voldaan om voor een voucher in aanmerking te komen worden opgenomen in de voucher-regeling. De toekenning (of afwijzing) van de voucher is een beschikking in de zin van artikel 1:3 Awb. Dit betekent dat tegen de afwijzing van een aanvraag om een voucher rechtsbescherming open staat bij de bestuursrechter (artikel 8:1 lid 1 jo. artikel 7:1 lid 1 Awb).

Stap 2: De voucher wordt door de aanvrager overgedragen aan een organisatie in ruil voor een dienst of activiteit. Deze organisatie wordt ook wel ‘de verzilveraar’ genoemd. In de situatie dat de voucher staat voor een bepaalde waarde in geld, kan er door de organisatie een tegenprestatie worden geleverd voor deze waarde. Bijvoorbeeld het verlenen van advies t.w.v.  € 2500 euro. Wanneer de voucher voor een bepaalde prestatie staat, kan deze prestatie worden geleverd. Bijvoorbeeld de verzorging van één bepaalde workshop.

Stap 3: In de laatste stap wordt de voucher door de verzilveraar weer overgedragen aan het bestuursorgaan. De voucher wordt ‘verzilverd’. In ruil voor de voucher vindt er een overdracht van publiek geld plaats tussen het bestuursorgaan en de verzilveraar van de voucher. De dienst of activiteit die door de verzilveraar aan de aanvrager van de voucher is geleverd, wordt op deze manier dus (gedeeltelijk) gefinancierd door het bestuursorgaan.

Zoals gezegd is er bij de verstrekking van vouchers altijd sprake van subsidieverstrekking in de zin van artikel 4:21 lid 1 van de Awb. Bij de eerste verschijningsvorm wordt uitsluitend de verzilveraar aangemerkt als subsidieontvanger. De overdracht van publiek geld tussen het bestuursorgaan en de externe organisatie die voucher verzilvert (zie stap 3) is dan de subsidieverstrekking. De toekenning van een voucher aan de aanvrager dient te worden gekwalificeerd als beschikking in de zin van artikel 1:3 Awb. 

Juridisch kader 
Bij voucher-regelingen uit de eerste verschijningsvorm wordt enkel de verzilveraar van de voucher aangewezen als subsidieontvanger. Dit heeft tot gevolg dat de subsidietitel de rechtsverhouding tussen het bestuursorgaan en de aanvrager van een voucher niet normeert. Het wettelijk kader dat de subsidietitel biedt, waarbinnen de rechtszekerheid is geborgd inclusief een heldere afbakening van rechten, plichten en bevoegdheden, is dan uitsluitend van toepassing op de relatie bestuursorgaan/verzilveraar. In dit geval is er geen algemeen wettelijk kader waarop kan worden teruggevallen ten aanzien van aanvragers van een voucher, en dient de relatie bestuursorgaan/aanvrager dus genormeerd te worden in de desbetreffende voucher-regeling. Nu de toekenning/afwijzing van een aanvraag om een voucher wel kwalificeert als een beschikking in de zin van artikel 1:3 Awb, is titel 4.1 (Beschikkingen) evenals hoofdstuk 3 Awb (Algemene bepalingen besluiten) van toepassing. 

Het verdient aanbeveling een aantal bepalingen uit de subsidietitel analoog op de relatie bestuursorgaan/aanvrager toe te passen. Hier kan worden gedacht aan de bepalingen aangaande het subsidieplafond van artikel 4:25 Awb en de algemene weigeringsgronden van artikel 4:35 Awb.

Daarnaast dient rekening gehouden te worden met feit dat terugvordering van betaalde subsidiebedragen in beginsel alleen mogelijk is ten aanzien van subsidieontvangers (ABRvS 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1511, AB 2013/394, m.nt. W. den Ouden). Dat betekent dat er in beginsel geen bevoegdheid bestaat om subsidiegelden terug te vorderen van de aanvrager van een voucher indien blijkt dat de aanvrager niet aan bepaalde verplichtingen op grond van de regeling heeft voldaan. Mocht het toch wenselijk worden geacht een dergelijke terugvorderingsbevoegdheid te creëren, dan dient dit geregeld te worden in de desbetreffende voucher-regeling. 

Tot slot verdient opmerking dat de aanvrager van een voucher uit de eerste verschijningsvorm belanghebbende is bij een subsidiebesluit gericht tot de verzilveraar van een voucher die aan haar is toegekend (CBb 2 februari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV3818). Dit betekent dat er voor aanvragers van een voucher rechtsbescherming open staat bij de bestuursrechter tegen subsidiebesluiten gericht aan de verzilveraar van een voucher. In de praktijk komt het voor dat er geschillen ontstaan tussen de aanvrager van de voucher en de verzilveraar aangaande de vraag wie het risico draagt van terugvordering van reeds ontvangen subsidiebedragen. Het verdient dus aanbeveling in de voucher-regeling vast te leggen wie in welke situatie verantwoordelijk is voor het schenden van (subsidie)verplichtingen, en ten aanzien van welke partij dus subsidies kunnen worden teruggevorderd. 

Verschijningsvorm 2

Ook bij voucher-regelingen de tweede verschijingsvorm heeft men te maken met een verzilveraar. Het verleningsproces vindt dus plaats aan de hand van dezelfde stappen die bij verschijningsvorm 1 zijn beschreven. De voucher wordt aangevraagd bij het bestuursorgaan (stap 1), na toekenning door de aanvrager overgedragen aan een externe organisatie in ruil voor een dienst of activiteit (stap 2), en vervolgens door deze organisatie verzilverd bij het bestuursorgaan in ruil voor een overdracht van publiek geld (stap 3). Wel is er sprake van één belangrijk verschil: niet alleen de verzilveraar van de voucher wordt aangewezen als subsidieontvanger, zoals bij verschijningsvorm 1, maar óók de aanvrager van de voucher. De subsidieverlening vindt in dit geval plaats in twee stappen. De aanvrager ontvangt bij toekenning van de voucher een verleningsbeschikking. Nadat de voucher is overgedragen aan de externe organisatie die vouchers verzilvert, ontvangt de verzilveraar van de voucher bij verzilvering een vaststellingsbeschikking. Dit betekent dat het bestuursorgaan te maken heeft met twee opeenvolgende subsidieontvangers. De aanvrager van de voucher ontvangt een verleningsbeschikking (bij toekenning van de voucher), en de verzilveraar een vaststellingsbeschikking (bij verzilvering van de voucher). 

Juridisch kader 
Bij voucher-regelingen uit verschijningsvorm 2 worden dus zowel de aanvrager van een voucher als de verzilveraar aangewezen als subsidieontvanger. Dat betekent dat het wettelijk kader dat de subsidietitel biedt, waarbinnen de rechtszekerheid is geborgd inclusief een heldere afbakening van rechten, plichten en bevoegdheden, óók op de verhouding tussen het bestuursorgaan en de aanvrager van een voucher van toepassing is. 

Dat het bestuursorgaan te maken heeft met twee subsidieontvangers, betekent dat de aanvrager van een voucher bij toekenning een verleningsbeschikking ontvangt, en de verzilveraar van de voucher bij verzilvering een vaststellingbeschikking. Een andere mogelijkheid biedt de subsidietitel niet (zie het subsidiekader). Op het eerste gezicht past een dergelijke vormgeving - waarbij meerdere subsidieontvangers zijn betrokken - niet goed bij de uitgangspunten van het subsidierecht.  Zo zal de aanvrager van een voucher nooit een vaststellingbeschikking ontvangen, en wordt de subsidieverhouding bestuursorgaan/aanvrager daarmee nooit afgerond.  Deze problematiek past binnen een bredere trend waar er steeds meer subsidievormen verschijnen waarbij meerdere ontvangers (samenwerkingsverbanden) en soms ook meerdere bestuursorganen en private partijen bij de subsidieverhouding betrokken zijn.  Dergelijke subsidievormen zijn mogelijk, denk bijvoorbeeld aan een netwerksubsidie waarin meerdere ontvangers worden aangewezen, maar bij de vormgeving van de subsidieregeling zal er rekening gehouden moeten worden met deze situatie.

Met betrekking tot de verstrekking van vouchers kan hier worden gedacht aan het opnemen van een termijn in de subsidieregeling waarbinnen de subsidieverstrekker de subsidie ambtshalve vaststelt ten aanzien van aanvragers van een voucher (artikel 4:47 Awb). Ten aanzien van verzilveraars kan dan worden gewerkt met maar één vaststellingsbeschikking. Daarnaast verdient het aanbeveling om vast te leggen hoe de aansprakelijkheid is geregeld indien de subsidie lager wordt vastgesteld of als er subsidiegelden moeten worden terugbetaald: ligt dit risico bij de aanvrager of bij de verzilveraar van de voucher?

Verschijningsvorm 3

Verschijningsvorm 3 verschilt in belangrijke mate van verschijningsvorm 1 en 2. Bij vouchers uit de derde verschijningsvorm bestaat er namelijk uitsluitend een subsidierelatie tussen het bestuursorgaan dat vouchers gaat verstrekken en de aanvrager van de voucher. De aanvrager van de voucher ontvangt - in tegenstelling tot verschijningsvorm 1 en 2 - geen waarde document (voucher) dat kan worden ingeleverd bij een organisatie in ruil voor een dienst of activiteit, maar ontvangt direct een bijdrage van het bestuursorgaan in de vorm van een geldbedrag. Er is - nu er geen waarde document wordt overgedragen - dus geen sprake van een verzilveraar. De ontvanger van de voucher kan zelf een opdrachtnemer inschakelen om de doelstellingen te realiseren met het oog waarop de voucher is verleend. De overdracht van publiek geld tussen het bestuursorgaan en de aanvrager van de voucher wordt in dit geval aangemerkt als de subsidieverstrekking in de zin van artikel 4:21 lid 1 Awb. Tussen de aanvrager van de voucher en de organisatie die een dienst of activiteit gaat leveren wordt een ‘gewone’ privaatrechtelijke overeenkomst van opdracht gesloten. 

De verstrekking van vouchers uit deze verschijningsvorm kent veel overeenkomsten met een klassieke subsidie. Het gaat in beginsel immers om een ‘tweepartijen aangelegenheid’. Van belang is echter dat bij de inzet van vouchers op voorhand organisaties worden aangewezen waarbij ontvangers terecht kunnen voor het afnemen van een dienst of activiteit. Deze organisatie dient te worden opgenomen in de voucher-regeling. Op deze manier wordt er toch een derde partij bij het proces van voucher-verstrekking betrokken. Daarnaast onderscheid de voucher zich van een klassieke subsidie door het gebonden karakter van de verstrekking. Zo kan de voucher vaak maar worden ingezet voor één specifiek product. Denk aan het hierboven besproken voorbeeld van de voucher waarmee huiseigenaren ledlampen kunnen aanschaffen bij een bouwmarkt om hun huis te verduurzamen.

Juridisch kader 
Bij vouchers uit de derde verschijningsvorm wordt de aanvrager van de voucher aangewezen als subsidieontvanger. De subsidietitel normeert dus uitsluitend de relatie tussen het bestuursorgaan en de aanvrager van de voucher. Wanneer op voorhand organisaties worden geselecteerd waarbij voucher kunnen worden ingediend door aanvragers, verdient het aanbeveling deze organisaties op een transparante wijze te selecteren, en de mogelijkheid te bieden aan andere organisaties om voor opname in de regeling in aanmerking te komen (zie Beginsel van gelijke kansen). Organisaties die in de regeling worden opgenomen ontvangen immers, al is het indirect via de aanvrager, uiteindelijk publiek geld. 

Rechtsbescherming 

Bij de verstrekking van vouchers gaat het telkens om subsidiering in de zin van artikel 4:21 lid 1 Awb. Dit heeft tot gevolg dat titel 4.2 (de Subsidietitel) van de Awb van toepassing is. Omdat de Awb een gelaagde structuur kent, moet de subsidietitel in samenhang met de rest van de Awb worden gelezen. Zo is ook titel 4.1 Awb (Beschikkingen) van toepassing evenals hoofdstuk 3 Awb (Algemene bepalingen van besluiten). Daarnaast staat rechtsbescherming open bij de bestuursrechter tegen subsidiebesluiten (art. 8:1, lid 1 Awb jo. art. 7:1, lid 1 Awb). Voor partijen die een subsidiebeschikking ontvangen dient dus bestuursrechtelijke rechtsbescherming open te staan. Ook wanneer de verlening van een voucher echter niet wordt aangemerkt als subsidiebesluit (verschijningsvorm 1) dient voor de aanvrager rechtsbescherming open te staan bij de bestuursrechter, nu de toekenning/afwijzing van een aanvraag om een voucher kwalificeert als een beschikking in de zin van artikel 1:3 Awb.

Daarnaast verdient opmerking dat de ontvanger van een voucher belanghebbende is bij de vaststelling/terugvorderingsbeschikking ten aanzien van de organisatie die vouchers verzilvert (CBb 2 februari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV3818). Ook de ontvanger van een voucher kan dus bezwaar aantekenen tegen de afwijzing een aanvraag om verzilvering van een voucher ten aanzien van de verzilveraar. 

Beginsel van gelijke kansen

Zodra er ruimte bestaat om een schaars recht te verlenen, moet het bestuur aan potentiële gegadigden de kans bieden om mee te dingen naar dat recht. Deze medediningsnorm geldt sinds de Afdelingsuitspraak Geobox van 11 juli 2018 definitief ook voor de verdeling van schaarse subsidies (ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2310, AB 2018/406, m.nt. J.E. van den Brink (1) en A. Drahmann (2) (Geobox)). Een verdeelprocedure met een subsidieplafond valt onder de reikwijdte van deze medediningsnorm, omdat publieke rechten schaars zijn zodra een subsidieplafond is vastgesteld (ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2892, AB 2019/496, m.nt. C.J. Wolswinkel (Rederij Lovers)). De mededingingsnorm geldt dus voor alle verdeelprocedures waarbij een subsidieplafond wordt gehanteerd; waaronder voucher-regelingen. Voor de (algemene) gevolgen van de toepasselijkheid van de mededingingsnorm in het subsidierecht, en wat deze mededinging en transparantie precies vereist, wordt verwezen naar het Subsidiekader, Wat zijn de juridische gevolgen wanneer er sprake is van een subsidie, en E.M.J. Hardy, De kunst van het verdelen. Over mededinging en transparantie bij de verdeling van schaarse (tender)subsidies, NTB 2022/71, p. 136-147. Binnen deze routekaart zijn een aantal aantekeningen op zijn plaatst met betrekking tot de toepassing van de mededingingsnorm die in het bijzonder relevant zijn in het kader van de verstrekking van vouchers.

Deze kanttekeningen zien met name op de situatie dat het bestuursorgaan besluit op voorhand organisaties te selecteren waarbij vouchers door ontvangers kunnen worden ingeleverd in ruil voor een dienst of activiteit (dit is zowel mogelijk bij verschijningsvorm 1, 2 en 3), en meer in het bijzonder indien deze organisaties vouchers verzilveren in ruil voor een aanspraak op financiële middelen (verschijningsvorm 1 en 2). Voor verzilveraars uit verschijningsvorm 1 en 2 staat vast dat deze worden aangemerkt als subsidieontvanger. Nu er in voucher-regelingen vrijwel altijd een subsidieplafond is opgenomen, betekent dit dat de voucher-regeling ruimte moet bieden aan potentiële ‘verzilveraars’ om mee te dingen naar de beschikbare subsidiegelden. Dit heeft tot gevolg dat het niet is toegestaan om - zonder dat daar een transparante procedure aan vooraf is gegaan, waarbij ruimte wordt geboden aan potentiële gegadigden - op voorhand specifieke organisaties te selecteren, en daarmee andere organisaties uit te sluiten. Ook andere gegadigden dienen te kans te krijgen om in aanmerking te komen voor het beschikbare subsidiegeld (en om dus vouchers te verzilveren).