Voucher

G.    Stappenplan voor het gebruiken van het instrument voucher

1.    Onderzoek of de voucher het juiste instrument is.

Het is belangrijk dat de voucher een passend instrument is voor de beleidsdoelstellingen die moeten worden behaald. Om erachter te komen of de voucher het juiste financieringsinstrument is, is het verstandig om meer te weten te komen over de gevallen waarin het instrument de voucher wordt gebruikt, de voor en nadelen van het instrument, en de risico’s. Wij raden u aan ook andere instrumenten onder de loep te nemen, zodat u tot een goede afweging kunt komen. 

2.    Beslis of de overheid zelf of een privaatrechtelijke rechtspersoon de vouchers gaat verstrekken.

Wanneer vaststaat dat de voucher het aangewezen financieringsinstrument is, is de volgende vraag of het bestuursorgaan zelf, of een privaatrechtelijke rechtspersoon via mandaat de vouchers gaat verstrekken. 

De voucher wordt altijd - in ieder geval in overwegende mate - gefinancierd door een bestuursorgaan. Het is dan ook vrijwel altijd een bestuursorgaan dat de vouchers zal gaan verstrekken. In de praktijk komt het echter ook voor dat overheden ervoor kiezen om de verstrekking van vouchers ‘op afstand’ van de overheid te plaatsen – en dus de verstrekking van vouchers te laten uitvoeren door een privaatrechtelijke rechtspersoon. Dit kan bijvoorbeeld wenselijk zijn indien deze rechtspersoon beschikt over een lokaal netwerk of over lokale/inhoudelijke kennis op het gebied van het beleid met het oog waarop de vouchers worden verleend. Daarnaast wordt er vaak gekozen om de verstrekking van vouchers op afstand te plaatsen indien het wenselijk wordt geacht dat er ook private financiers bij de financiering van de vouchers worden betrokken. De gedachte is dat private partijen gemakkelijker samenwerkingen kunnen aangaan met semi-private stakeholders als kennisinstellingen. Deze stakeholders zijn, als externe organisaties (verzilveraars), vaak van groot belang voor het succesvol uitvoeren van een voucher-regeling. 

Indien ervoor wordt gekozen om de voucher-regeling te laten uitvoeren door een privaatrechtelijke rechtspersoon, moet er altijd gewerkt worden met het overdragen van bevoegdheden. Dit kan bijvoorbeeld door deze rechtspersoon een mandaat te verlenen. Daarbij dient men zich ervan bewust te zijn dat privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken, onder omstandigheden kwalificeren als buitenwettellijk b-orgaan (zie Subsidiekader, Subsidiedefinitie). Dit betekent dat deze rechtspersoon in feite subsidies verstrekt en dus gebonden is aan het wettelijk kader van de Awb. Zie Juridische informatie. Aan het op afstand plaatsen van de verstrekking van vouchers zitten dus risico’s. Het gaat om een complexe juridische vormgeving, waarbij het belangrijk is - en gecompliceerd kan zijn - is om het juridische kader op de juiste wijze toe te passen. 

3.    Beslis of het nodig is om specifieke organisaties te selecteren die vouchers kunnen verzilveren

Hierboven onder ‘A: Wat is het instrument de voucher?’, kwam al kort aan bod dat de overheid vaak op voorhand selecteert bij welke organisaties vouchers door ontvangers kunnen worden ingediend, en welke organisaties dus diensten of activiteiten zullen gaan leveren aan de ontvangers van een voucher. Het selecteren van organisaties kan wenselijk zijn, bijvoorbeeld omdat eisen worden gesteld met betrekking tot de kwaliteit/inhoud van diensten van de externe organisaties, of indien de beleidsdoelen mede zijn gelegen in het stimuleren van samenwerking tussen het bedrijfsleven en specifieke (kennis)instellingen. Daarnaast kwam al aan bod dat het maken van duidelijke afspraken met externe organisaties waar vouchers verzilverd kunnen worden kan bijdragen aan het realiseren van een laagdrempelige regeling ten behoeve van de aanvragers van een voucher. In het geval van verschijningsvorm 1 en 2 is de selectie van dergelijke organisaties in het bijzonder van belang, nu deze organisaties vouchers  verzilveren, en in ruil daarvoor aanspraak maken op financiële middelen van het bestuursorgaan. Deze organisaties zijn dus subsidieontvangers. Dat betekent dat het beginsel van gelijke kansen van toepassing  kan zijn (zie H: Juridische informatie). Er moet dan ruimte worden geboden aan potentiële gegadigden om mee te kunnen dingen naar de beschikbare subsidiegelden, waarbij een passende mate van openbaarheid moet worden verzekerd met betrekking tot de beschikbaarheid van de schaarse subsidie, de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen subsidiecriteria. Het is dus niet zonder meer toegestaan om op voorhand organisaties te selecteren, zonder ruimte te bieden aan andere potentiële organisaties om voor verzilvering van vouchers in aanmerking te komen. Op voorhand dienen duidelijke criteria geformuleerd te worden waaraan organisaties die in aanmerking willen komen voor het verzilveren van vouchers moeten voldoen – en deze criteria dienen kenbaar te worden gemaakt aan potentiële gegadigden. Bij dergelijke criteria kan worden gedacht aan het vereiste dat adviseurs - om voor ‘verzilvering’ in aanmerking te komen - moeten beschikken over bepaalde diploma’s en/of certificaten die bekwaamheid aantonen, of kan er aansluiting worden gezocht bij bestaande registers. Bijvoorbeeld de lijst van kennisinstellingen zoals opgenomen in de bijlage behorende bij de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Om er verder zeker van te zijn dat aan potentiële gegadigden ruimte wordt geboden om mee te dingen naar de beschikbare subsidiegelden, kan er in de regeling een bepaling worden opgenomen dat ook ná de inwerkingtreding van de regeling door organisaties een verzoek kan worden ingediend om als verzilveraar te worden toegevoegd.  

Indien minder eisen worden gesteld aan de organisaties waar bepaalde diensten of activiteiten worden afgenomen, maar de nadruk meer ligt op het bereiken van een groot aantal ontvangers met een vast bedrag voor dezelfde activiteit, kan ervoor worden gekozen om in de voucher-regeling geen specifieke organisaties aan te wijzen. In dit geval kan een keus voor verschijningsvorm 3 voor de hand liggen, nu de ontvanger van een voucher in dit geval zelf met het geldbedrag opzoek kan gaan naar een organisatie om de doelen met het oog waarop de voucher is verleend te realiseren. Indien toch wordt gekozen voor verschijningsvorm 1 of 2, dient in de regeling duidelijk te worden opgenomen aan welke criteria dient te worden voldaan om voor verzilvering in aanmerking te komen. Op deze manier kan de kwaliteit van de externe organisaties, en daarmee een doelmatige en rechtmatige besteding van subsidiegeld, worden gewaarborgd.  

4.    Opstellen van een subsidieregeling

De voucher is een subsidie. Dat de voucher een subsidie is, betekent dat er in beginsel een subsidieregeling moet worden opgesteld (zie ook: meer informatie over het vereiste van een wettelijke grondslag voor subsidieverstrekking en de uitzondering hierop). In de subsidieregeling moeten in ieder geval de volgende elementen worden opgenomen.

1. Subsidiabele activiteiten
   Uit de regeling moet voortvloeien voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt en welke kosten in aanmerking komen voor een subsidie. Bij de verstrekking van vouchers uit verschijningsvorm 1 en 2 dient dus duidelijk in de regeling te worden opgenomen welke activiteiten van de externe organisaties waar vouchers verzilverd kunnen worden voor subsidie in aanmerking komen. Ten aanzien van verschijningsvorm 3 dient in de regeling te worden opgenomen welke activiteiten van de aanvrager van een voucher voor subsidie in aanmerking komen. Voorts is van belang vooraf te bepalen of de voucher staat voor een vooraf bepaalde activiteit, en deze activiteit dus (deels) wordt vergoed, of voor een vaste waarde. Daarnaast kan van de aanvrager van een voucher een eigen bijdrage worden gevraagd. Het is van belang op voorhand duidelijk te maken welk percentage of welk bedrag ‘eigen bijdrage’ van de aanvrager wordt verwacht. Ten aanzien van deze eigen bijdrage komt het in de praktijk voor dat aanvragers van een voucher het gedeelte ‘eigen bijdrage’ ook in natura mogen betalen. Dit kan bijvoorbeeld door personeelskosten die door de aanvrager van een voucher worden gemaakt in de uitvoering van het project waarvoor de voucher wordt verleend, op te nemen als ‘eigen bijdrage’. Of een dergelijke bijdrage in natura is toegestaan, dient op voorhand duidelijk in de subsidieregeling te worden opgenomen. 
    
2. Subsidieontvanger
   Wie de subsidieontvanger is, is afhankelijk van de wijze waarop de voucher-regeling wordt vormgeven. Er kan voor worden gekozen om alleen de verzilveraar aan te wijzen als subsidieontvanger (verschijningsvorm 1), zowel de verzilveraar als de aanvrager aan te wijzen als subsidieontvanger (verschijningsvorm 2), of alleen de aanvrager van een voucher aan te wijzen als subsidieontvanger (verschijningsvorm 3). Voor elk van de verschijningsvormen geldt dat in de subsidieregeling moet worden vastgelegd wie de subsidieontvangers kunnen zijn. Gaat het bijvoorbeeld om een particulier, een onderneming of zijn beide mogelijk?
    
3. Verleningsbeschikking én vaststellingsbeschikking of alleen vaststellingsbeschikking?
   Afhankelijk van de verschijningsvorm die wordt gekozen, dient er rekening gehouden te worden met de vraag of er twee subsidiebeschikkingen worden afgegeven, of één (zie voor algemene informatie het subsidiekader). Bij verschijningsvorm 1 en 3 ligt het voor de hand om de subsidie telkens in één keer vast te stellen. Dit heeft te maken met het feit dat het bij de verstrekking van vouchers vaak gaat om relatief kleine bedragen (gemiddeld tussen de € 500,- en € 10.000,-) en het Unform Subsidie Kader in dit geval voorschrijft dat dergelijke subsidies in een keer worden vastgesteld (dus zonder voorafgaande verleningsbeschikking). 
   
   Ten aanzien van verschijningsvorm 2 dient rekening gehouden te worden met de situatie dat het bestuursorgaan te maken zal hebben met twee opeenvolgende subsidieontvangers: de aanvrager van de voucher ontvangt een verleningsbeschikking, en bij wie  de voucher verzilverd kan worden - bij verzilvering - een vaststellingsbeschikking. Met deze situatie kan bijvoorbeeld rekening worden gehouden door in de subsidieregeling vast te leggen ten aanzien van welke subsidieontvanger subsidiegelden zullen worden teruggevorderd indien niet aan bepaalde subsidieverplichtingen is voldaan. Daarnaast verdient het aanbeveling om ook de subsidierelatie met de aanvrager van een voucher af te ronden, door ook de subsidie ten opzichte van deze partije (ambtshalve) na een bepaalde periode vast te stellen. 
    
4. Criteria om in aanmerking te komen voor subsidie
   Zie voor een algemene beschrijving van de criteria om voor een subsidie in aanmerking te komen het subsidiekader. Ten aanzien van de voucher is in het bijzonder van belang dat er onderscheid dient te worden gemaakt tussen de criteria waaraan de aanvrager van een voucher dient te voldoen om voor een voucher in aanmerking te komen, en de criteria waaraan een externe organisatie waar vouchers verzilverd kunnen worden dient te voldoen om een voucher-regeling succesvol te laten zijn. Het verdient aanbeveling in de regeling tussen beide een duidelijk onderscheid aan te brengen. Ten aanzien van de aanvrager van een voucher wordt vaak volstaan met minimale criteria waaraan de aanvraag dient te voldoen, dit draagt bij aan een laagdrempelige regeling ten aanzien van aanvragers van een voucher. Aan externe organisaties waar vouchers verzilverd kunnen worden, worden vaak stengere criteria gesteld. Op deze manier wordt de rechtmatige besteding van publiek geld gewaarborgd. 
   
   In het kader van de zogenoemde uitsluitingscriteria of drempelcriteria is voorts van belang dat enkele algemene weigeringsgronden die voortvloeien uit de subsidietitel van de Awb, zoals de bevoegdheid om de subsidieverlening te weigeren indien een gegronde reden bestaat om aan te nemen dat de activiteiten niet of niet geheel zullen plaatsvinden (artikel 4:35 lid 1 Awb), alleen van toepassing zijn op subsidieontvangers. Ten aanzien van verschijningsvorm 1 - waar uitsluitend de externe organisatie die voucher verzilvert als subsidieontvanger wordt aangewezen - verdient het dus aanbeveling om dergelijke bepalingen uit de subsidietitel analoog op de verstrekking van vouchers aan aanvragers toe te passen, nu het algemeen wettelijk kader dat de subsidietitel biedt in dit geval niet van toepassing is op de verhouding bestuursorgaan/aanvrager van een voucher. Dergelijke weigeringsgronden zullen dus expliciet in de regeling opgenomen moeten worden. 
    
5. Beschikbare bedrag, subsidieplafond en verdeelsystematiek
   De subsidieverstrekker moet beslissen of er een beperkt bedrag beschikbaar is of dat er wordt gekozen voor een zogenoemde open-einde regeling. Indien wordt gekozen voor een beperkt bedrag, is het raadzaam een subsidieplafond vast te stellen. Zie voor algemene informatie over het subsidieplafond het subsidiekader.
   
   Indien er een beperkt bedrag beschikbaar is, en dus wordt gekozen voor een subsidieplafond, dient er rekening gehouden te worden met het risico dat vouchers door ontvangers niet worden overgedragen aan externe organisaties in ruil voor een dienst of activiteit, maar ‘op de plank blijven liggen’ bij de ontvangers van een voucher (zie E: risico’s van het instrument de voucher). Op deze manier kan de subsidieverstrekkende overheid het overzicht kwijtraken met betrekking tot de nog binnen het subsidieplafond beschikbare subsidiegelden. Dit risico kan deels worden ondervangen door in de subsidieregeling een bepaling op te nemen dat de subsidie ten aanzien van de ontvanger van een voucher na een vooraf bepaalde periode ambtshalve op nihil wordt vastgesteld (verschijningsvorm 2). Of een bepaling die regelt dat de voucher na een bepaalde periode komt te vervallen (verschijningsvorm 1). De ontvanger dient dan de voucher binnen een bepaalde periode in te zetten bij een externe organisatie. Op deze manier komt er weer ruimte beschikbaar binnen het subsidieplafond om vouchers te verlenen aan andere aanvragers, en kan het overzicht worden gehouden met betrekking tot de nog beschikbare subsidiegelden.
   
   Indien er een beperkt bedrag beschikbaar is, moet er daarnaast worden nagedacht over een verdeelsystematiek. Ten aanzien van de voucher wordt in de praktijk vaak gekozen voor een ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’ systeem.  Dit is te verklaren door het feit dat een dergelijk systeem het mogelijk maakt minimale eisen te stellen aan de aanvraag, en dit de laagdrempeligheid van de regeling ten aanzien van aanvragers van een voucher ten goede komt. Ook een zogenoemd tendersysteem - waarbij alle aanvragen voor een bepaalde datum moeten zijn ingediend, waarna een rangorde wordt gemaakt - komt echter voor.  Deze twee varianten worden ook ten aanzien van de klassieke subsidie in de praktijk het vaakst gekozen. Zie voor meer algemene informatie over de verdeelsystematiek het subsidiekader. 
    
6. Subsidieverplichtingen
   Houd ook ten aanzien van de subsidieverplichtingen rekening met de verschillende partijen die bij het proces van voucher-verstrekking zijn betrokken. Expliceer dus telkens in de regeling ten aanzien van welke partij bepaalde subsidieverplichtingen gelden. Zie voor algemene informatie over de mogelijkheid om subsidieverplichtingen op te leggen het subsidiekader. 
    
7. Subsidievaststelling/intrekking en wijziging 
   De subsidieregeling kan ook regels bevatten omtrent de vaststelling van de subsidie. Zie voor algemene informatie over de regels die omtrent de vaststelling kunnen worden gesteld het subsidiekader. Ten aanzien van de verstrekking van vouchers verdient het aanbeveling in de regeling op te nemen ten aanzien van welke betrokken partijen (aanvragers van een voucher of verzilveraars) subsidie kan worden teruggevorderd indien niet aan bepaalde subsidieverplichtingen wordt voldaan, of welke partijen het risico dragen voor de lager vaststelling van de subsidie. Nu het doel van het financieringsinstrument de voucher vaak mede is gelegen in het bieden van een laagdrempelige regeling ten behoeve van aanvragers van een voucher, wordt er vaak voor gekozen om terugvordering uitsluitend mogelijk te maken ten aanzien van de verzilveraar van een voucher. Dit verlaagde risico ten aanzien van aanvragers draagt bij aan een laagdrempellige regeling. Wel dient dit duidelijk in de regeling te worden opgenomen. 

Inhoudelijke kaders 

Bepaal de doelstellingen van de voucher-regeling:

• Stel vast welke beleidsdoelstellingen zijn gediend met de inzet van het financieringsinstrument de voucher. 

Pas de vormgeving van de voucher-regeling aan op deze beleidsdoelstellingen:

• Is het bijvoorbeeld wenselijk om specifieke organisaties aan te wijzen waarbij vouchers door aanvragers kunnen worden ingediend? 
• Of gaat de overheid financiering in de vorm van geldbedrag uitkeren aan aanvragers waarmee zij zelf een organisatie kunnen inschakelen om de doelen met het oog waarop de voucher wordt verleend te realiseren? 

Potentiële aanvragers van een voucher moeten kunnen nagaan of zij voor een voucher in aanmerking kunnen komen: 

• Wie komt er in aanmerking voor een voucher? De overheid dient vast te stellen voor wie de voucher-regeling wordt opengesteld. Aan welke voorwaarden dienen aanvragers van een voucher te voldoen? 

Potentiële externe organisaties die in aanmerking willen komen voor het ‘verzilveren’ van vouchers moeten kunnen nagaan of zij voor verzilvering van vouchers in aanmerking kunnen komen:

• Welke organisaties komen er in aanmerking voor verzilvering van vouchers? De overheid dient vast te stellen aan welke criteria wordt beoordeeld of organisaties voor verzilvering in aanmerking komen. 

Bepaal wanneer vouchers voor verzilvering in aanmerking komen.

• Aan welke voorwaarden moet worden voldaan om een voucher te kunnen verzilveren? Dient er een factuur te worden overhandigd? Of wordt de voucher uitsluitend prestatie gebonden beoordeeld?