Netwerksubsidie

H. Bestuurskundige informatie
 

Aan de keuze voor en de inrichting van de netwerksubsidie liggen belangrijke bestuurlijke overwegingen ten grondslag. Deze hebben betrekking op zowel strategische als meer structurele aspecten. Hieronder worden deze aspecten besproken vanuit het perspectief van de overheid. Tevens wordt een aantal specifieke aandachtspunten geïdentificeerd.

Strategische aspecten

De netwerksubsidie is een financieringsinstrument dat bij uitstek geschikt is voor netwerk settings. Deze settings kennen verschillende verschijningsvormen. Zo kunnen een of meerdere overheidsorganisaties proberen om bepaalde maatschappelijke doelen gezamenlijk te realiseren. Of andersom: er is een wens voor maatschappelijke innovatieve projecten die alleen kunnen worden ontwikkeld en/of uitgevoerd in samenwerkingsverbanden. Met een netwerksubsidie worden gezamenlijke projecten gestimuleerd die op vernieuwende wijze bijdragen aan de realisatie van maatschappelijke doelen.

Dit is anders dan in het geval van een klassiek hiërarchisch model, waarin een enkele overheidsorganisatie een subsidie verstrekt en geld uitkeert aan een enkele partij in de samenleving. Hiervoor zijn de verantwoordingsrelaties- en verplichtingen meestal eenduidig. Een netwerksubsidie wordt verleend omdat er een steeds grotere behoeften is aan c.q. noodzaak is tot netwerksamenwerking, zowel aan de kant van de overheid, tussen overheidsorganisaties, als aan de kant van samenleving, tussen bedrijven en/of maatschappelijke organisaties. Dit biedt kansen maar behelst ook risico’s omtrent onderlinge verwachtingen, de samenwerkingsrelaties, de betrokkenheid van partijen en verantwoordingsverplichtingen (zie ook ‘Risico’s van het instrument netwerksubsidie' ).

Een belangrijk uitgangspunt bij sturing via een netwerksubsidie is daarom de vraag welke ambitie en/of welke doelen de overheid wil realiseren met het instrument. Die ambitie en doelen kunnen zowel projectmatig als procesmatig van aard zijn. In het eerste geval gaat het om concrete maatschappelijke problemen voor welke samenwerking van overheid en/of andere partijen in de vorm van projecten nodig wordt geacht. In het laatste geval gaat het om het bevorderen van het proces van samenwerking, als doel op zich, vanuit de gedachte dat dit bijvoorbeeld bijdraagt aan het delen van expertise en ervaring, of het gezamenlijk ontwikkelen van innovaties. Aan subsidie zou door de overheid zelfs de voorwaarde van netwerkvorming en samenwerking kunnen worden verbonden.

Bij een netwerksubsidie kan een overheidsorganisatie dus optreden als partner van een andere overheidsorganisatie en/of samenwerking stimuleren door daarvoor subsidie beschikbaar te stellen. In het laatste geval treedt een overheidsorganisatie op als facilitator van samenwerking in de samenleving. In beide gevallen is een belangrijk uitgangspunt dat een overheidsorganisatie zicht heeft op het netwerk van mogelijke partijen, zowel aan de kant van de overheid, tussen overheidsorganisaties, als aan de kant van samenleving, en weet welke ontwikkelingen er spelen: wie zijn er bijvoorbeeld al actief, welke initiatieven en projecten lopen er, maar ook, wie zouden er kunnen worden geactiveerd, welke initiatieven en projecten zouden wenselijk zijn?

Ondanks de andere rol van de overheid ten opzichte van partijen in de samenleving is het van belang dat ze vanuit haar eigen ambities een duidelijke positie inneemt ten aanzien van de initiatieven van anderen. Het is daarom belangrijk dat er goed wordt nagedacht over hoe de eigen ambities zich verhouden tot bestaande netwerken, mogelijke partijen, initiatieven en projecten. Een goed doordachte, expliciete en bewust gekozen eigen ambitie en doelstelling geeft veel handvatten bij contact met andere partijen. Niet in de laatste plaats waar het selectie van initiatieven en projecten betreft. Publieke middelen in de breedste zin van het woord zijn altijd schaars. Er zal daarom een afwegingsproces nodig zijn en daarbij zijn een heldere ambitie en duidelijke doelen onontbeerlijk. 

Structurele aspecten

Als eenmaal gekozen is voor sturing via een netwerksubsidie, dan ligt de vraag voor hoe die sturing te organiseren. In essentie maakt de netwerksubsidie een nieuw soort samenwerking mogelijk tussen overheid en andere partijen om een bepaald maatschappelijk effect te realiseren. Er zijn verschillende manieren waarop de samenwerking tussen de verschillende partijen kan worden georganiseerd. Er is niet een structuur die in alle gevallen geschikt is. De structuur hangt onder andere af van welke partijen er aan beide kanten betrokken zijn en wat hun ambities en doelstellingen zijn. In sommige gevallen wordt er gebruikt gemaakt van een penvoerder die namens het samenwerkingsverband optreedt. In andere gevallen gaan partijen gezamenlijk ‘aan tafel’ om met elkaar van gedachten te wisselen. Partijen kunnen de samenwerking ook vormgeven in een publiekrechtelijke samenwerkingsvorm op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

In de praktijk is er vaak sprake van een spanning tussen enerzijds de behoefte aan controle van de overheidsorganisatie gegeven de publieke en politieke verantwoordelijkheid die zij heeft, en anderzijds de noodzaak om meer los te laten als overheidsorganisatie en om meer ruimte te bieden voor flexibiliteit in netwerken en projecten. Ondanks de belofte van gelijkwaardigheid tussen partijen, en een horizontalere relatie, is het uiteindelijk namelijk zo dat de overheid een subsidie vertrekt, en dat zij daarbij gebonden is aan regels.

Onder sommige omstandigheden kan de overheid bij een netwerksubsidie kiezen voor sturing waarbij meer ruimte wordt gelaten, terwijl het onder andere omstandigheden raadzamer is te kiezen voor op grotere controle gerichte sturing. Voor het eerste kan worden gekozen als er een grotere urgentie is, er beperkte (politieke, financiële) belangen of gevoeligheden spelen, er relatief weinig geld mee is gemoeid, gelijkwaardig partnerschap essentieel is, en/of er innovatie wordt beoogd. Voor het laatste kan worden gekozen als er redenen (bijvoorbeeld imago, reputatie) zijn om nadrukkelijker het voortouw te nemen als overheidsorganisatie, er grote belangen of gevoeligheden spelen, er relatief veel geld mee is gemoeid, en als er veel verschillende partijen betrokken zijn met uiteenlopende belangen of perspectieven.

Aan de kant van de overheid dienen, in navolging van het bovenstaande, de nodige zaken te worden doordacht c.q. te worden geregeld, met name gegeven het netwerkkarakter van de samenwerking. Denk hierbij in ieder geval aan het volgende:

• Flexibiliteit: Netwerken moeten zichzelf doorgaans gaandeweg uitvinden. Wat ze zijn en waartoe ze er zijn, kan gedurende het proces veranderen. Bijvoorbeeld doordat ingezien wordt dat er een andere koers nodig is, doordat het netwerk doorgroeit met nieuwe partijen met een andere inbreng of omdat een netwerk een volgende fase ingaat waarin andere activiteiten nodig zijn. Het is de uitdaging om in de netwerksubsidie flexibiliteit in te bouwen voor dit ‘levende’ karakter van netwerken, zodat er tijdens het proces ingespeeld kan worden op veranderingen en er kansen zijn voor doorontwikkeling.
   
• Omgekeerde volgorde: In tegenstelling tot reguliere subsidies, vindt de agendavorming bij netwerksubsidies soms eerst in het netwerk plaats (al dan niet met de overheid als één van de partners) en worden daarna pas de kaders gecreëerd. Denk bijvoorbeeld aan gebiedsontwikkeling met als doel ‘de groenbeleving te bevorderen’, waarbij het nog onduidelijk is of het netwerk kiest voor het aanleggen van wandelpaden of voor het oprichten van een natuureducatiecentrum.
   
• Verschillende tijdshorizonnen: In een netwerk hebben partijen ieder een eigen invalshoek, doel en belang voor ogen hebben. Deze sluiten niet automatisch op elkaar aan. Daarin schuilt een belangrijke kracht van de netwerksubsidie: het vraagstuk wordt vanuit verschillende perspectieven en disciplines aangevlogen, en waar mogelijk worden deze op elkaar afgestemd. Het betekent echter ook dat soms de ene partij een andere tijdshorizon heeft dan de andere. Zo kan het gebeuren dat de ene partij de ‘winst’ al binnen heeft, en niet meer bijdraagt aan de doelstellingen van de andere partij die verder in de tijd liggen. Zeker voor de overheid gelden er vaak heldere tijdshorizonnen, gekoppeld aan politieke termijnen, die kunnen conflicteren met de tijdshorizonnen van andere partijen. Hier moet aandacht voor zijn en er moeten ook afspraken over (duurzame) betrokkenheid van de verschillende partijen worden gemaakt.
   
• Voorbij de usual suspects: Net als bij andere instrumenten bestaat het risico dat vooral de ‘usual suspects’ de weg naar de overheid zullen vinden. Zij maken al deel uit van een bestaande samenwerking, hebben al een netwerk gevormd, en kunnen bouwen op connecties met de overheid. Wil je als overheid juist een andere groep aanspreken, dan is ondersteuning nodig, al voordat een initiatief tot stand komt. Afspraken kunnen worden gemaakt over vanaf wanneer er begeleiding wordt geboden, hoe lang, op welke gebieden, en op welke manier. Voor de overheid kunnen er uiteenlopende redenen zijn waarom ze andere dan de geëigende samenwerkingspartners zou willen aanspreken: bijvoorbeeld omdat daarvan creatieve of innovatieve oplossingen worden verwacht gezien bepaalde expertise of ervaring, maar ook omdat de overheid samenwerking en netwerkvorming tussen bepaalde partijen, op een bepaald thema, en/of in een bepaald gebied zou willen stimuleren, als doel op zich.
   
• Rolverdeling: Het gelijkwaardige, horizontale karakter van de netwerksubsidie is geen doel op zich. Netwerksamenwerking is nodig in licht van bepaalde maatschappelijke problemen. Ook in een netwerk is het echter de overheid die de bevoegdheid heeft om eenzijdig beslissingen te nemen, bijvoorbeeld ten aanzien van de besteding van publiek geld (uiteraard met de mogelijkheid van correctie door de bestuursrechter). Gedurende het proces moet dus voldoende aandacht blijven voor de rolverdeling en de verhouding tussen overheidsorganisaties en andere partijen. Als bepaalde expertise of ervaring bij de overheid ontbreekt, als andere partijen meer geld inleggen, en/of als publieke participatie van belang wordt geacht, dan ligt een meer gelijkwaardige, horizontalere verhouding niettemin voor de hand.
   
• Verantwoording: Dat de overheid zich bij een netwerksubsidie horizontaler verhoudt tot andere partijen en dat er aan de kant van de overheid meerdere organisaties betrokken kunnen zijn bij het verlenen van subsidie, heeft gevolgen voor het afleggen van verantwoording. Is het nog steeds zo dat wie betaalt, bepaalt? Wie moet er aan wie verantwoording afleggen in het netwerk, en over wat? Dat is een belangrijke vraag bij de netwerksubsidie. Steeds moet worden bedacht dat het publieke karakter van overheidshandelen andere eisen stelt dan de eisen die gelden voor het handelen van private partijen. Gelijkwaardigheid is dus niet hetzelfde als gelijke regels voor het handelen van alle betrokken partijen in het netwerk.
   
• Standaardisering vs maatwerk: Standaardsystemen voor verantwoording, zoals die wel werken voor klassieke subsidies, passen niet goed bij de netwerksubsidie. Daar zit ook de spanning tussen enerzijds het netwerk een zekere ruimte willen bieden, maar anderzijds wel bepaalde normen willen stellen. Een bepaalde mate van maatwerk is daarom nodig. Het gaat hier niet alleen om andere processen en procedures binnen de overheid, maar ook om een andere houding van bestuurders en ambtenaren ten opzichte van verantwoording. Het ontwikkelen van die houding vergt aandacht en kost tijd. Maatwerk zal overigens niet ten koste moeten gaan van efficiëntie (zo laag mogelijke administratieve lasten), transparantie, objectivering (van bijvoorbeeld prestatiemaatstaven), en disciplinering (van het gedrag van betrokken partijen). En als blijkt dat er geen project is gerealiseerd of geen resultaten zijn bereikt en dat de geldontvangers daar ook niet voldoende inspanningen voor hebben geleverd, dan moeten overheidsinstellingen ‘gewoon’ hun gelden kunnen terugvorderen.
   
• Stoppen als optie: In netwerken kan sprake zijn van conflicten, te weinig productiviteit of mislukte experimenten. Soms is dit nodig om uiteindelijk tot resultaten te komen. In andere gevallen is er sprake van een impasse en stranden pogingen tot verbetering. Bij meerjarige afspraken over financiering is het dan ook van groot belang dat er in een mogelijkheid wordt voorzien om te kunnen stoppen met het traject. Vaak is echter de neiging om meer vertrouwen te geven en nog even door te gaan. De overheid wil een ‘betrouwbare overheid’ zijn. Doorgaan is dan de reflex en stoppen de uitzondering. Daarom kan het vooraf van meerwaarde zijn om condities of drempelwaarden af te spreken waarbij er gestopt wordt, tenzij er hele goede redenen zijn om toch door te gaan.