Netwerksubsidie

G. Juridische informatie

In deze paragraaf zal alleen worden ingegaan op de elementen die voornamelijk relevant zijn voor de netwerksubsidie. Andere algemene aspecten omtrent de subsidie vindt u in het subsidiekader.

Subsidiedefinitie

De netwerksubsidie is een subsidie als bedoeld in artikel 4:21, lid 1, Awb. Daarin wordt de subsidie omschreven als een aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Voor meer uitgebreide informatie over deze elementen uit het subsidiebegrip, klik hier.

Subsidieverstrekkende overheden

Als overheden gezamenlijk subsidie verstrekken (via de Wgr) is er een aantal aspecten van belang, namelijk het bestuursorgaanbegrip, artikel 4:21 lid 3 Awb en het vereiste van een wettelijke grondslag.

Bestuursorgaanbegrip

Als wordt gewerkt met een gemeenschappelijke regeling is gelet op de subsidiedefinitie van belang wie uiteindelijk het bestuursorgaan is dat de subsidie verstrekt. In de paragraaf over de verschillende netwerkconstructies zal worden toegelicht dat dit per samenwerkingsvorm kan verschillen.

Uitzonderingen: 4:21 lid 3 Awb

In het tweede tot en met het vierde lid van artikel 4:21 Awb worden enkele financiële verstrekkingen die op het eerste gezicht binnen de reikwijdte van de subsidiedefinitie vallen daarvan uitgezonderd.  Het gaat om faciliteiten in de fiscale- en premiesfeer, uitkeringen (slechts) aan publiekrechtelijke rechtspersonen en de bekostiging van onderwijs en onderzoek. De wetgever noemt deze uitzonderingen expliciet om verwarring te voorkomen. In artikel 4:21 Awb is niet bepaald dat deze verstrekkingen geen subsidies in de zin van de Awb vormen, maar dat de subsidietitel op deze verstrekkingen niet of slechts van overeenkomstige toepassing is. Meer informatie over deze uitzonderingen is te vinden in het boek Subsidierecht van W. den Ouden e.a. §2.7.

In het kader van samenwerkende overheden is vooral lid 3 van belang. Artikel 4:21 lid 3 Awb regelt dat de subsidietitel niet van toepassing is op de aanspraak op financiële middelen die wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld. Wanneer samenwerkende overheden besluiten om gezamenlijk subsidie te verstrekken, zal vaak moeten worden geregeld dat het geld van deze overheden bij het samenwerkingsverband terecht komt zodat deze de subsidies kan verstrekken. Als dit wettelijk wordt geregeld, is de subsidietitel van de Awb dus niet van toepassing op eerstgenoemde geldstroom. Op de tweede geldstroom (die van het samenwerkingsverband naar de subsidieontvanger) is de subsidietitel wel van toepassing.

Toch is het zo dat in veel regelingen artikel 4:21 Awb van overeenkomstige toepassing wordt verklaard; zodoende wordt de subsidietitel dan toch van toepassing verklaard op subsidieverstrekking aan publiekrechtelijke rechtspersonen.

Wettelijke grondslag

Verder is bij de netwerksubsidie de eis van de wettelijke grondslag van belang. In art. 4:23, lid 1 Awb is bepaald dat een bestuursorgaan slechts subsidie kan verstrekken op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Er dient dus sprake te zijn van een wettelijk voorschrift dat regelt welk bestuursorgaan bevoegd is de subsidie te verstrekken en de te subsidiëren activiteiten moeten globaal zijn beschreven.  Een wettelijk voorschrift is een regeling van een orgaan dat aan de Grondwet of aan een wet in formele zin regelgevende bevoegdheden ontleent. Het komt erop neer dat de subsidieverstrekking moet worden gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift.

Zie hoofdstuk 3, paragraaf 3.2 van het boek Subsidierecht voor meer informatie.

Attributie delegatie en mandaat

De leerstukken attributie, delegatie en mandaat zijn voor het subsidierecht van belang. Bij subsidieverstrekking dient er bij elk van deze vormen onderscheid te worden gemaakt tussen enerzijds de regelgevende bevoegdheid (de bevoegdheid om subsidieverordeningen vast te stellen hetgeen artikel 4:23 lid 1 Awb voor elke subsidieverstrekking in beginsel vereist) en anderzijds de bestuursbevoegdheid (de bevoegdheid om beschikkingen over subsidieverstrekking te nemen). In de praktijk is het vaak de gemeenteraad die de subsidieverordening opstelt (de raad heeft inmiddels op basis van artikel 147 Gemeentewet regelgevende bevoegdheid; in dat artikel staat dat de gemeenteraad verordenende bevoegdheid heeft) en het college die de bestuursbevoegdheid heeft om te besluiten op subsidieaanvragen. De leerstukken attributie, delegatie en mandaat zijn toe te passen zowel op de regelgevende als de bestuursbevoegdheid als het gaat om subsidieverstrekking.  Deze leerstukken bepalen dus hoe je dient om te gaan met het creëren van een nieuwe bevoegdheid en het overdragen of mandateren daarvan. Omdat dit bij samenwerking  vaker zal voorkomen – bevoegdheden worden immers overgedragen/gemandateerd om zo te zorgen dat niet iedere partner dezelfde bevoegdheid uitoefent – worden de leerstukken in deze paragraaf behandeld.

Attributie is het in het leven roepen van een nieuwe bevoegdheid; een voorbeeld van het attribueren van een bestuursbevoegdheid is de situatie waarin de gemeenteraad in een gemeentelijke verordening bepaalt dat het nemen van een subsidiebeschikking berust bij het college van burgemeester en wethouders. Voor regelgevende bevoegdheden geldt dat attributie uitsluitend in de Grondwet plaatsvindt.

Delegatie is het overdragen van een reeds bestaande bevoegdheid. In artikel 156 Gemeentewet staat bijvoorbeeld dat de gemeenteraad bepaalde bevoegdheden (die reeds bestaan) kan overdragen aan het college van burgemeester en wethouders. Voorbeelden hiervan zijn de vaststelling van de begroting, de vaststelling van de jaarrekening en het stellen van een straf op overtreding van de gemeentelijke verordeningen.

Mandaat is de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan te handelen. Officieel geldt een genomen besluit dan als een besluit van de mandaatgever, de gemandateerde treedt dus echt op in naam van. Zo neemt het college formeel vaak besluiten die zien op subsidieverstrekking, maar wordt dit vaak gemandateerd aan de desbetreffende beleidsmedewerker.

Zie onderstaande tabel waarin de hoofdregels worden weergegeven;

	Attributie	Delegatie	Mandaat
Regelgevende bevoegdheid	81 Grondwet attribueert regelgevende bevoegdheid aan de formele wetgever, 89 Grondwet attribueert regelgevende bevoegdheid aan de regering.	Moet een basis zijn in de Grondwet of in een formele wet. Hangt af van formulering in Grondwet hoeverre delegatie mogelijk is. Ingevolge 147 Gemeentewet berust regelgevende bevoegdheid bij de raad. De raad kan regelgevende bevoegdheid overdragen.	Ingevolge artikel 10:3 lid 2 sub a van de Algemene wet bestuursrecht is mandaat van regelgevende bevoegdheid in beginsel uitgesloten en dus niet mogelijk.
Bestuursbevoegdheid	Ieder overheidsorgaan met wetgevende bevoegdheid kan bestuursbevoegdheden attribueren. Denk aan gemeenteraad die bevoegdheid tot nemen subsidiebeschikking aan college overlaat. Dit kan dus ook worden geattribueerd door lagere regelgevers.	Bevoegdheden kunnen worden overgedragen via 156 Gemeentewet. Ook artikel 30 Wgr biedt grondslag om bevoegdheden over te dragen.	Dit is in beginsel altijd mogelijk.

Zie voor meer informatie het handboek ‘Wetgeven’