Netwerksubsidie

D. Nadelen van het instrument netwerksubsidie

Het instrument netwerksubsidie kent verschillende nadelen. Deze nadelen zijn verschillend van aard: sommige zijn juridisch, andere juist politiek, economisch of psychologisch. De belangrijkste en meest genoemde nadelen worden hier behandeld.

Zoals onder punt A al is uiteengezet, bestaan verschillende varianten van de netwerksubsidie.  Het ‘netwerk’ kan zich zowel aan de bovenkant als aan de onderkant van de subsidierelatie manifesteren. Daarom zal – waar relevant – speciaal worden verwezen naar een specifieke reden voor de subsidieverstrekkende en/of subsidieontvangende kant om de netwerksubsidie te gebruiken.

I. Nadelen die zowel gelden voor het netwerk aan de subsidieverstrekkende als voor het netwerk aan de subsidieontvangende kant

Afhankelijkheidsrelatie deelnemers onderling

Binnen het samenwerkingsverband zijn deelnemers in grote mate van elkaar afhankelijk voor het welslagen van het project.

Handelingen en gedragingen van de ene deelnemer hebben invloed op het project en – nu de deelnemers verenigd zijn in een samenwerkingsverband – dus ook op de (subsidie van) andere deelnemers. Op het moment dat een van de deelnemers zijn taak niet meer uitvoert, of besluit niet (volledig) meer mee te werken in de samenwerking, kan dit gevolgen hebben voor de subsidie die aan het samenwerkingsverband is verstrekt. De gedachte achter het netwerk aan de onderkant van de subsidierelatie is immers dat het samenwerkingsverband als een geheel opereert.

Ook voor samenwerkende overheden geldt in zekere mate een afhankelijkheidsrelatie; op het moment dat zich conflicten of andere problemen in de onderlinge relatie voordoen zal dit invloed hebben op de samenwerking. Bij een samenwerking zullen partijen altijd in een bepaalde mate afhankelijk zijn van elkaar.

Gelijkwaardigheid is maar beperkt mogelijk

Hoewel de netwerksubsidie kan worden ingezet om een horizontalere relatie met andere – veelal privaatrechtelijke – partners te creëren, is absolute gelijkwaardigheid tussen overheid en subsidieontvangers in een subsidierelatie slecht denkbaar. Op het handelen van overheidsorganisaties zijn nu eenmaal andere regels van toepassing dan op het handelen van de – veelal private – partners in het samenwerkingsverband. Wanneer dit toch wordt nagestreefd zijn daaraan risico's verbonden. De overheid moet zich houden aan talloze wettelijke voorschriften die gelden voor het handelen van bestuursorganen. Die leiden er vaak toe dat de overheid (als het goed is) zorgvuldiger en vaak ook langzamer handelt dan private partijen. Bovendien is het de overheid die uiteindelijk op grond van de wet de subsidiebesluiten neemt en die eventuele bezwaren daartegen moet afhandelen.

Ook gelijkwaardigheid binnen het samenwerkingsverband is niet altijd makkelijk te waarborgen. In de praktijk wil het nog weleens voorkomen dat kleinere partijen onder druk worden gezet om met grotere partijen samen te werken, puur om de subsidie te ontvangen (zie hiervoor ook Jongkind & Bakkum 2020, p. 658). Een vergelijkbaar probleem doet zich voor bij de subsidietafel: nieuwe kleinere partijen worden soms verdrongen aan tafel door grotere partijen die meer macht hebben en/of al langere tijd een relatie met de overheidsorganen hebben opgebouwd.

Transactiekosten

Het creëren van een netwerk brengt hoge kosten met zich mee, geld zowel aan de kant van de subsidieverstrekkende als aan de subsidieontvangende kant. Het kost de nodige tijd – en dus geld – en de inzet van verschillende partijen, ook binnen de overheidsorganisatie, om de gezamenlijke doelstellingen vast te stellen, daar draagvlak voor te vinden, planning en contracten uit te werken, de monitoring op te zetten en uit te voeren, etc. De complexiteit en het belang van de vraagstukken kan deze hoge transactiekosten rechtvaardigen maar moet wel onder ogen worden gezien.

II. Nadelen van het netwerk aan de subsidieverstrekkende kant

Aanpassing aan elkaar

Het vergt enige flexibiliteit van overheden als zij besluiten om gezamenlijk maatschappelijke opgaven aan te pakken. Op het moment dat zij besluiten samen te werken moeten er een bepaalde beleidskeuzes worden gemaakt. Elke gemeente heeft bijvoorbeeld een eigen manier om bepaalde opgaven als jeugdzorg op te pakken. Het kan lastig zijn voor één gezamenlijk beleidskader en -regels te kiezen en om alle neuzen binnen de samenwerkende gemeenten of provincies dezelfde kant op te krijgen.

III. Nadelen van het netwerk aan de subsidieontvangende kant

Weinig invloed op interne verhoudingen

Bij een netwerksubsidie sluiten de private partners binnen het samenwerkingsverband doorgaans een samenwerkingsovereenkomst. Dit is een privaatrechtelijke overeenkomst die de interne verhoudingen tussen de subsidieontvangers regelt. In deze overeenkomst worden bijvoorbeeld afspraken gemaakt over informatie- en doorbetalingsverplichtingen en worden werkafspraken gemaakt. De overheidsorganisatie kan wel enige eisen stellen waar een samenwerkingsovereenkomst aan dient te voldoen, maar heeft slechts beperkte invloed op deze overeenkomst en daarmee op de interne verhouding tussen partijen. Dit kan nadelig zijn omdat de overheidsorganisatie voor het slagen van het project afhankelijk is van het samenwerkingsverband en de afspraken die onderling worden gemaakt. Wie van de deelnemers als penvoerder wordt aangewezen is doorgaans een interne aangelegenheid waarop de overheidsorganisatie geen invloed heeft.

In een klassieke tweepartijen subsidierelatie is directe sturing op de subsidieontvanger meestal eenvoudiger. Meer informatie over de samenwerkingsovereenkomst kunt u hier vinden.

Afhankelijkheid penvoerder

Wanneer gebruik wordt gemaakt van een penvoerder is dit een belangrijke partij voor zowel het interne samenwerkingsverband van het netwerk als ook voor de samenwerking met de overheidsorganisatie. Het is voor alle partijen van belang dat de communicatie met de penvoerder goed verloopt en dat deze ook overigens zijn werk goed doet. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het doorgeven van wijzigingen in het project en het doorbetalen van subsidie(voorschotten). In de jurisprudentie zijn meerdere voorbeelden te vinden van penvoerders die de penvoerderstaken niet correct uitvoerden. Dit komt doorgaans voor rekening en risico van de betreffende deelnemer. Klik hier voor meer informatie over de penvoerder. Zo kan het voorkomen dat partners in een netwerk niet voor hun gesubsidieerde activiteiten worden betaald of onverwachts met terugvorderingen worden geconfronteerd. Ook de overheid kan bij een slecht functionerende penvoerder niet zomaar afwijken van de gekozen constructie, deze is immers vastgelegd in beschikkingen en onderlinge samenwerkingsovereenkomsten van de deelnemers.

Wijzigingen

Het samenwerkingsverband werkt aan een gesubsidieerd project en dat is een dynamisch proces. Het komt zeer regelmatig voor dat er wijzigingen moeten worden aangebracht in het projectplan of in de concrete activiteiten van de deelnemers. Dit is met name het geval wanneer de netwerksubsidie wordt ingezet om samenwerking werken mogelijk te maken. Vaak wordt dan niet op voorhand al precies omschreven wat de gesubsidieerde prestatie gaat zijn, maar wordt in meer globale(re) doelstellingen gedacht. Wanneer het project vastere vorm begint aan te nemen kan blijken dat sommige partners toch niet over de juiste kennis beschikken en dat andere partijen/samenwerkingspartners moeten worden aangetrokken. Voor de deelnemers in het samenwerkingsverband voelt dit vaak als iets vanzelfsprekends, maar wijzigingen zijn juridisch niet altijd eenvoudig door te voeren. Klik hier voor meer informatie over (essentiële) wijzigingen.

Het afleggen van verantwoording

Vaak wordt de netwerksubsidie ingezet om  samenwerking mogelijk te maken. Doorgaans wordt dan niet op voorhand al precies omschreven wat de gesubsidieerde prestatie gaat zijn, maar wordt in meer globale(re) doelstellingen gedacht. Ten tijde van de subsidievaststelling of bij het afleggen van verantwoording, kan blijken dat de overheidsorganisatie en het netwerk verschillende ideeën hadden bij wat de prestaties zouden behelzen of over hoe die prestaties kunnen worden aangetoond.

Verantwoording afleggen wordt door de praktijk als lastig ervaren; dit is immers afhankelijk van onder andere de hoogte van de subsidie en de wensen van de subsidieverstrekker. Daarom is het belangrijk vooraf duidelijk voor ogen te hebben wat de beoogde doelen zijn en op basis van welke prestatiemaatstaven en targets achteraf veratnwoording dient te worden afgelegd.