Netwerksubsidie

E. Risico’s van het instrument netwerksubsidie

Het gebruiken van de netwerksubsidie brengt verschillende risico’s met zich. Deze zijn verschillend van aard: sommige zijn juridisch, andere juist politiek, economisch of psychologisch. De belangrijkste en meest genoemde risico’s worden hier behandeld.

Zoals onder punt A al is uiteengezet, bestaan er verschillende varianten van de netwerksubsidie.  Het ‘netwerk’ kan zich zowel aan de bovenkant als in de onderkant van de subsidierelatie manifesteren. Daarom zal – waar relevant – speciaal worden verwezen naar specifieke risico's voor de subsidieverstrekkende en/of subsidieontvangende kant om de netwerksubsidie te gebruiken.

I. Risico’s die gelden zowel bij het netwerk aan de subsidieverstrekkende als het netwerk aan de subsidieontvangende kant

Onrealistische verwachtingen

In een netwerksubsidie werken verschillende partijen met verschillende eigenschappen samen. Het is van belang om heldere en realistische verwachtingen van elkaar te hebben en die vast te leggen. Dit geldt niet alleen tussen de (private) partijen die deelnemen in het samenwerkingsverband, maar ook tussen de partijen en de overheidsorganisatie. Ongeacht de precieze rol van de overheidsorganisatie, partijen hebben steeds met de overheid te maken. Het handelen van de overheid is aan meer wettelijke regels gebonden dan het handelen van private partijen. Dit kan ertoe leiden dat de overheidsorganisatie langzamer of formeler opereert dan wenselijk of nodig is in de ogen van private partijen. Wanneer hierover niet vooraf duidelijk en open wordt gecommuniceerd en onrealistische verwachtingen worden gewekt, is dit een risico. Wanneer niet aan verwachtingen wordt voldaan, leidt dit vaak tot frustraties en spanningen tussen overheid en partners.

Samenwerking niet goed geregeld

Als partijen met elkaar samenwerken is het van belang dat er duidelijke afspraken over worden vastgelegd. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van een samenwerkingsovereenkomst. Het is belangrijk dat van tevoren goed wordt nagedacht over de vraag wat er in de samenwerkingsovereenkomst komt te staan. Zo kunnen bij samenwerkende overheden aan bod komen wie de centrale rol vervult, wie de subsidiegelden uitbetaalt e.d. Bij partners in een samenwerkingsverband die subsidie willen ontvangen, kan men denken aan het aanwijzen van een penvoerder en afspraken over de situatie waarin een partij de subsidiabele activiteiten niet verricht of de penvoerder de subsidiebedragen niet doorbetaalt. Samenwerking betreft een dynamisch proces en daarom is het van belang hier goed over na te denken en risico’s goed in te schatten.

Té gelijkwaardig

De netwerksubsidie wordt vaak ingezet wanneer de overheidsorganisatie op zoek is naar een meer horizontale, gelijkwaardigere verhouding met het bedrijfsleven of het maatschappelijk middenveld; men zoekt naar een partnerschap. Volledige gelijkwaardigheid tussen overheid en deze partijen is echter niet mogelijk omdat de overheid zich bij de besteding van publiek geld aan allerlei wettelijke regels heeft te houden die ervoor moeten zorgen dat dit geld ook rechtmatig, transparant en doelmatig wordt ingezet. Deze regels hebben hun weerslag op (de financiering van) het samenwerkingsverband. Deze regels kunnen niet slechts omwille van de gelijkwaardigheid in het samenwerkingsverband worden verlaten, dat staan de wettelijke voorschriften niet toe.

II. Risico’s van het netwerk aan de subsidieverstrekkende kant

Verwachtingsmanagement overheden onderling

Wanneer overheden gezamenlijk bepaalde taken willen oppakken, zullen zij moeten bepalen welke doelstellingen ze hebben en welke verwachtingen ze onderling van elkaar hebben. Dit zal goed met elkaar moeten worden afgesproken, om onderlinge misverstanden en verwarring te voorkomen.

III. Risico’s van het netwerk aan de subsidieontvangende kant

Uitsluiten van partijen

Bij een netwerksubsidie kan een partij alleen voor subsidie in aanmerking komen als hij deel uitmaakt van een netwerk. Het risico bestaat dat gevestigde partijen elkaar gemakkelijk weten te vinden in netwerken en nieuwkomers of niet-reguliere partijen maar moeilijk aansluiting vinden. Het is voor de overheid vaak moeilijk de zaak zo te organiseren dat alle potentieel geïnteresseerde partijen een eerlijke kans krijgen een netwerk te vormen of zich daarbij aan te sluiten. Zie daarvoor ook de uitwerking wat betreft de subsidietafel. Hierbij is ook het beginsel van gelijke kansen van belang, waar in de paragraaf over de juridische informatie meer over wordt verteld.

Onvoorbereid het netwerk instappen

Voor de private partners geldt dat de verplichting om een samenwerkingsverband te vormen kan leiden tot verbanden die te haastig zijn aangegaan. Het risico bestaat dat de deelnemers het opstellen van een (gedetailleerde) samenwerkingsovereenkomst uitstellen tot het moment waarop zeker is dat de financiering wordt verleend. In de praktijk komt van uitstel regelmatig ook afstel. Wanneer er zich dan problemen voordoen tijdens de looptijd van het project, of er onenigheid ontstaat binnen het samenwerkingsverband is er geen samenwerkingsovereenkomst waar op kan worden teruggevallen, met de nodige risico’s voor de projectdeelnemers.

Niet-doorbetalen

Bij een netwerksubsidie wordt in veel gevallen gebruik gemaakt van een penvoerder. Een penvoerder vertegenwoordigt het samenwerkingsverband en is het aanspreekpunt voor de overheidsorganisatie. Hoewel aan het penvoerderschap voordelen zijn verbonden, brengt het gebruik van die figuur ook risico’s met zich. De overheidsorganisatie heeft doorgaans enkel contact met de penvoerder als vertegenwoordiger van het samenwerkingsverband. Dit contact heeft in veel gevallen niet alleen betrekking op de voortgang en administratie van het project, maar ook op de uitbetaling van de subsidie(voorschotten). Deze voorschotten zijn niet alleen voor de penvoerder bedoeld, maar ook voor de overige deelnemers waar de overheidsorganisatie geen rechtstreeks contact mee heeft maar wel een subsidierelatie mee heeft. In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen een enkelvoudige netwerksubsidie waarbij de penvoerder de enige subsidieontvanger is en een meervoudige netwerksubsidie waarbij de penvoerder een van de subsidieontvangers is evenals de andere partijen in het samenwerkingsverband. Veelal wordt bij een penvoerder gebruik gemaakt van een meervoudige netwerksubsidie (Jongkind & Bakkum 2020). Dit betekent dat alle deelnemers in het netwerk in juridische zin subsidieontvanger zijn, maar de gelden vaak aan de penvoerder worden uitbetaald als een makkelijke administratieve handeling.

In de rechtspraak zijn echter meerdere voorbeelden te vinden van penvoerders die deze voorschotten niet doorbetalen aan de deelnemers die wel activiteiten uitvoeren voor het gesubsidieerde project, of anderszins verzaken. Dit is in de jurisprudentie aangemerkt als een interne aangelegenheid van het samenwerkingsverband. Niet-doorbetalen en andere fouten van de penvoerder komen dan ook voor risico van de individuele deelnemers. Klik hier voor meer informatie over de penvoerder.

Malafide partners

In het vorige punt is al benoemd dat zich de situatie kan voordoen dat een penvoerder subsidiegelden ontvangt en deze niet doorbetaalt aan de overige deelnemers van het samenwerkingsverband. Problemen met betrekking tot één van de partners zal bij samenwerkingsverbanden een risico blijven; zo kan een partner failliet gaan, bewust gelden niet doorbetalen, of besluiten om uit het samenwerkingsverband te stappen. Dit kan gevolgen hebben voor de hoogte van de subsidie voor de andere deelnemers. Een risico waar van tevoren goed over moet worden nagedacht.

Een ander risico dat op de loer licht is fraude. Het risico bestaat dat een partij of intermediair partners gaat zoeken om een samenwerkingsverband mee op te richten specifiek om oneigenlijk in aanmerking te kunnen komen voor financiering. Het risico van fraude bestaat in iedere subsidierelatie, maar in een netwerkconstructie heeft de subsidieverstrekker vaak minder zicht op alle individuele deelnemers aan het netwerk en ook minder sturingsmogelijkheden.

Niet willen samenwerken

In toenemende mate wordt een subsidieregeling enkel opengesteld voor samenwerkingsverbanden, waarmee wordt gestimuleerd dat de gesubsidieerde activiteiten in een netwerk worden uitgevoerd. In de praktijk leidt dit er echter soms toe dat partijen samenwerking als noodzakelijk kwaad zien om de subsidie te bemachtigen. Het wil nog weleens voorkomen dat kleine partijen door grotere partijen onder druk worden gezet om samen te werken, puur om de subsidie te bemachtigen.

Het afleggen van verantwoording

Over de besteding van publieke gelden zal altijd verantwoording moeten worden afgelegd. Dat is bij een netwerksubsidie vaak geen eenvoudige zaak. Ten eerste moet de benodigde informatie vaak bij veel partijen vandaan komen, wat al snel tot organisatorische problemen leidt als de samenwerking niet heel soepel verloopt.

Verder is in een netwerksubsidieverband gelijkwaardigheid en samenwerking tussen partijen vaak een expliciete doelstelling. Daarbij past het slecht dat een of een deel van de partners verantwoording moeten afleggen aan een andere partner, de overheid. Dat voelt ook vaak als tijdverspilling; de overheid zelf is immers betrokken als partner in het project en weet dus wat er gaande is, in de ogen van de private deelnemers.

Misbruik van netwerksubsidies  

Als nadeel van netwerksubsidies kan er een potentieel risico van misbruik van netwerksubsidies bestaan. Bij netwerksubsidies weten partijen immers niet altijd goed met wie ze precies in zee gaan. Niet uitgesloten is dat partijen in een netwerk zitten die je daar niet bij wilt hebben. Daarom is zowel een goede selectie als onderlinge gesprekken en afspraken van groot belang.