Revolverend fonds

  • Efficiënte inzet van publiek geld
  • Hefboomwerking door co-financiering
  • Risicospreiding
  • Stimuleren van financieel levensvatbare projecten met maatschappelijk waarde
  • Imago
  • Grote afstand tussen overheid en ontvanger
  • Middelen niet direct opeisbaar
  • Duur en complex

J.    Bestuurskundige informatie

Aan de keuze voor en de inrichting van een revolverend fonds liggen belangrijke bestuurlijke overwegingen ten grondslag. Deze hebben betrekking op zowel strategische als meer structurele aspecten. Hieronder worden deze aspecten besproken vanuit het perspectief van de overheid. Tevens wordt een aantal specifieke aandachtspunten geïdentificeerd.

Strategische aspecten

Een revolverend fonds is een financieringsinstrument dat bij uitstek geschikt is voor netwerk settings, waarin de overheid bepaalde maatschappelijke doelen probeert te realiseren, maar waarvoor ze, vanuit effectiviteits- of legitimiteitsoverwegingen, andere partijen in de samenleving nodig heeft. Het kan daarbij gaan om zowel eindontvangers van de financiering uit het fonds (zoals bedrijven of in sommige gevallen burgers), als partijen die het fonds financieren op fondsniveau (zoals de overheid maar ook financiële instellingen zoals de European Investment Bank). Met een revolverend fonds stimuleert de overheid maatschappelijk relevante projecten die bijdragen aan realisatie van die doelen. Ze doet dat via het verstrekken van een lening, garantie of participatie, dus met de mogelijkheid dat tenminste een deel van het publieke geld uiteindelijk, via het fonds, terugvloeit in de staatskas (zie ook de definitie van revolverend fonds).

Dit is anders dan in het klassieke hiërarchische model, waarin de overheid subsidies verstrekt en in de meeste gevallen (maar niet altijd) geld uitkeert zonder terugverdienmogelijkheid, dus in de vorm van een gift (zie ook het Subsidiekader). Het is ook anders dan in het marktmodel, waarin de overheid het realiseren van bepaalde maatschappelijke doelen overlaat aan private partijen. Een revolverend fonds wordt juist opgericht omdat er sprake is van marktfalen en bedrijven niet uit zichzelf investeren in maatschappelijk relevante projecten (bijvoorbeeld vanwege de beleidsonzekerheid, reguleringsrisico’s, of externe effecten die ermee gepaard gaan) (zie ook onder ‘Wanneer wordt het instrument revolverend fonds gebruikt?').

Via een revolverend fonds kan de overheid de innovatiekracht van bedrijven mobiliseren. Het idee van de overheid als mobiliserende partij in het innovatieproces is niet nieuw. Het sluit aan bij het perspectief van een ‘ondernemende overheid’ die het bedrijfsleven actief stimuleert om baanbrekende innovaties te ontwikkelen. De gedachte is dat de markt met hulp van de overheid zo uiteindelijk de samenleving vooruit helpt. Overigens zijn er ook revolverende fondsen die niet zo zeer gericht zijn op bedrijven maar op burgers of groepen burgers. Denk aan het Nationaal Warmtefonds, van waaruit leningen worden verstrekt aan burgers en VVE’s voor het verduurzamen van woningen. De gedachte hier is initiatieven van burgers of groepen burgers te stimuleren door leningen en hypotheken te verstrekken voor energiebesparende maatregelen voor woningen. Rente en aflossing vloeien terug in het fonds.

Bij de keuze voor een revolverend fonds is een belangrijk uitgangspunt dat de overheid, als de partij die het fonds opricht, helder heeft wat het maatschappelijk probleem is waarvoor zij de ontwikkeling van projecten wil stimuleren. Ook moet duidelijk zijn welke maatschappelijke doelen ten aanzien van dat probleem kunnen worden geformuleerd c.q. welke maatschappelijke effecten zouden moeten worden gerealiseerd. Het fonds moet op die manier niet alleen bijdragen aan het behalen van financieel rendement, maar ook aan het creëren van maatschappelijke meerwaarde. Sterker nog: het creëren van maatschappelijke meerwaarde is belangrijker dan het behalen van financieel rendement. Als er geen sprake is van een duidelijk publiek belang (hetgeen onder andere zal moeten blijken uit onderliggend marktonderzoek), dan is een revolverend fonds niet geschikt.

Omdat het bij een revolverend fonds gaat om publiek geld, bepaalt de overheid uiteindelijk welke ambities met het fonds moeten worden nagestreefd. Partijen verwachten een visie van de overheid over wat in het algemeen belang wordt geacht. Partijen die zich met die visie kunnen identificeren, kunnen zich aan die visie verbinden. Tegelijkertijd moet het fonds partijen ook aanmoedigen om, vanuit hun eigen kracht en visie, invulling te geven aan die publieke waarden. Het vooraf formuleren van ambities is dus belangrijk (in de vorm van bijvoorbeeld kaders of minimale investeringsvoorwaarden, in politieke stukken en beleidsnota’s), maar er moet tegelijkertijd ruimte zijn voor marktpartijen om zelf vorm te geven aan concretisering hiervan.

Het financieel en maatschappelijk rendement dat via een revolverend fonds kan worden behaald, moet worden afgewogen tegen de mogelijke legitimiteitstekorten. Een belangrijk kenmerk van de meeste revolverend fondsen (niet van alle fondsen; fondsen kunnen ook worden vormgegeven als subsidieregeling of in mandaat worden uitgevoerd) is dat de politiek op afstand van het fonds staat, waardoor politieke inmenging kan worden voorkomen en de zekerheid van de financiering voor bedrijven toeneemt (zie ook onder ‘Wanneer wordt het instrument revolverend fonds gebruikt?’). Dit betekent echter ook dat er sprake is van beperkte directe controle op het fonds zodra het is ingesteld. Politici hebben geen invloed op concrete investeringsbeslissingen, maar moeten uiteindelijk wel verantwoording afleggen over waaraan het publieke geld in het fonds is besteed en of het tot maatschappelijke waardecreatie heeft geleid, hetgeen tot spanningen kan leiden. Des te belangrijker is daarmee de beslissing om een revolverend fonds op te richten, en dat deze beslissing democratisch gelegitimeerd is (via de volksvertegenwoordiging).

Het is dus goed om in ogenschouw te nemen dat er vooral in de opstartfase van het fonds kaders kunnen worden gesteld. Een belangrijk punt wat dat betreft is de mate van revolverendheid: is het politiek wenselijk om een fonds op te richten, zelfs als dat wellicht niet (helemaal) of deels revolverend is, omdat het mogelijke maatschappelijke rendement dat rechtvaardigt? (zie ook onder ‘Risico’s van het instrument revolverend fonds'). Het financiële risico, waarvan ontegenzeggelijk sprake is, moet hier worden afgewogen tegen de verwachte maatschappelijke opbrengsten. Dit vraagt van de overheid een andere, meer flexibele houding dan ze gewend is, en dat ze om kan gaan met een bepaalde mate van onzekerheid. Als een overheid daar niet toe bereid (of in staat) is, dan is het revolverend fonds niet het juiste instrument.

Structurele aspecten

Als eenmaal gekozen is voor netwerksturing via een revolverend fonds, dan ligt de vraag voor hoe die sturing te organiseren. In essentie maakt het fonds een nieuw soort samenwerking mogelijk tussen overheid en marktpartijen om een bepaald maatschappelijk effect te realiseren. Die samenwerking vergt wat van zowel de overheid die het fonds opricht als van de marktpartijen waarin het fonds investeert.

Er zijn verschillende manieren waarop de samenwerking tussen de verschillende partijen kan worden georganiseerd. Er is niet een structuur die in alle gevallen geschikt is. De juridische structuur (aparte rechtsvorm of niet; BV, NV of stichting) hangt onder andere af van hoe wenselijk het wordt geacht om het fonds op afstand van de politiek te plaatsen en daarmee inmenging wordt voorkomen. In veel gevallen wordt een fonds beheerd door een fondsbeheerder (zie verder onder ‘Juridische informatie'). Ook bij de keuze voor fondsbeheer (intern of extern georganiseerd) geldt dat de wenselijkheid van afstand tot de politiek een belangrijke rol speelt.

Aan de kant van de overheid dienen de nodige zaken te worden doordacht c.q. te worden geregeld alvorens bedrijven deel kunnen nemen aan een fonds. Denk hierbij in ieder geval aan het volgende:

  • Flexibiliteit bij aanvang: Er, zoals gezegd, een variëteit aan mogelijke (juridische, financiële, organisatorische) structuren voor het organiseren van een revolverend fonds. Er is daarmee ook veel flexibiliteit voor de overheid. Van die flexibiliteit is echter vooral sprake bij het opzetten van een fonds. Zodra voor een bepaalde opzet is gekozen, ligt deze in principe vast en is deze gedurende het vervolgproces niet gemakkelijk meer te veranderen, ook niet (of wellicht juist niet) voor politici. Zorg dus dat vooraf een weloverwogen keuze is gemaakt voor een bepaalde opzet van het fonds (bijvoorbeeld ten aanzien van omvang en looptijd).
     
  • Richting geven: Bij het ontwerpen van een revolverend fonds, zijn zowel politieke kaders als inzicht in de maatschappelijke dynamiek van belang. Het is van belang dat het fonds van kaders wordt voorzien – of soms door bewust geen of ruime kaders te kiezen – op een manier die sociaal ondernemerschap op een bepaald thema gaat mobiliseren en stimuleren. Daarvoor is vooraf inzicht nodig in het netwerk, de ontwikkelingen die al gaande zijn, en met name de potentiële ontwikkelingen die met het fonds kunnen worden gestimuleerd. Dit vergt dus ‘lokale’ kennis van de ‘markt’ binnen de overheidsorganisatie, het opbouwen waarvan tijd en aandacht kost, alsook samenwerking tussen beleidsmedewerkers, juristen en financiële experts.
     
  • Ruimte laten: Vooraf kan echter niet altijd uitgedacht en ontworpen worden hoe door partijen het beste invulling kan worden gegeven aan het publieke belang. De overheid moet dus kaders meegeven om de besteding van publieke middelen te begrenzen en richting te geven, maar een te precieze en geoperationaliseerde inkadering werkt knellend en verkleint de kans op innovatie. De overheid zal dus ook ruimte moeten laten.
     
  • Participatie in de ontwerpfase: De participatie van het netwerk hoeft niet beperkt te blijven voor de fase waarin het revolverend fonds beschikbaar is. Bij het ontwerpen van het revolverend fonds kan kennis van het netwerk juist goed benut worden, om te voorkomen dat er een mismatch ontstaat tussen de inrichting van het fonds en de kansen in het netwerk. Bovendien zijn partijen zeer gebaat bij vroegtijdige helderheid over de procedures en vereisten die gelden bij het aanspraak maken op het fonds.
     
  • Dynamisch ontwerp: Zorg dat het fonds niet alleen past bij een momentopname, maar juist ook geschikt is voor de langere termijn. Het revolverend fonds wordt gemaakt in een periode, waarin specifieke opvattingen kunnen bestaan over de relevante uitdagingen, partijen en oplossingen waarvoor het fonds is bedoeld. Gedurende de tijd kunnen die echter veranderen. Als het fonds te rigide is opgezet, dan bestaat het risico dat projecten worden gefinancierd die niet meer relevant worden gevonden en dat projecten met grote potentie worden gemist. De uitdaging is om het fonds zo in te richten dat het past bij de juridische, financiële en organisatorische eisen, en politieke ambities, maar ook voldoende ruimte biedt voor verandering en vernieuwing.
     
  • Fondsbeheerder: Een belangrijk voordeel van een revolverend fonds is dat het op afstand kan staan van de politiek. In de praktijk betekent dit vaak dat een fondsbeheerder moet worden aangesteld met relevante expertise en ervaring (bijvoorbeeld een regionale ontwikkelingsmaatschappij) voor wat betreft het organiseren van het proces, de contacten met en eventuele begeleiding van marktpartijen, en de juridische en financiële dimensie van het fonds. Tegelijkertijd betekent dit niet dat de overheidsorganisatie geen rol meer speelt. Integendeel, goede afstemming en samenwerking is vereist tussen fondsbeheerder en de overheid gedurende de looptijd van het fonds, niet in de laatste plaats met het oog op informatievoorziening en verantwoording.
     
  • Informatievoorziening en verantwoording: informatievoorziening tussen en verantwoording van de fondsbeheerder aan de overheidsorganisatie, en binnen de overheidsorganisatie, van het bestuur aan de volksvertegenwoordiging, moet voldoen aan duidelijke eisen. Hierbij is onder andere van belang:
    • De frequentie van informatievoorziening en verantwoording, bijvoorbeeld per kwartaal of jaarlijks.
    • Het moment van informatievoorziening en verantwoording, bijvoorbeeld op het moment van publicatie van het jaarverslag of in de normale planning & control cyclus (zie verder onder het revolverend fonds binnen de planning en control cyclus)
    • De wijze van informatievoorziening en verantwoording, bijvoorbeeld schriftelijk of mondeling. Werkbezoeken of technische briefings lijken goed te werken in aanvulling op meer formele verantwoording.
    • De onderwerpen van informatievoorziening en verantwoording, waarbij consistentie belangrijk is voor vergelijking en evaluatie en er een duidelijk verband moet bestaan met de beleidsdoelstellingen. Het werken met kritische prestatie-indicatoren (kpi’s) kan hier waardevol zijn.
       
  • Informatieverwerking: Op basis van de Wet open overheid en/of de Algemene Verordening Gegevensbescherming kunnen verschillende eisen gelden voor de verwerking, bescherming en publicatie van informatie. Het kan verstandig zijn deze eisen op te nemen in een van de onderliggende documenten.
     
  • Evaluatie: Evaluaties van een revolverend fonds zijn nodig en zijn zelfs verplicht (art. 4:24 Awb) als de financieringsbijdragen subsidies zijn in de zin van de Awb. Het is verstandig vast te leggen hoe vaak het fonds moet worden geëvalueerd en welke aspecten van het fonds moeten worden geëvalueerd. In de praktijk wordt een evaluatie soms als eis gesteld om een nieuwe tranche publiek geld aan het fonds te verstrekken. Evaluaties zijn vaak gericht op de korte-termijn, directe effecten. De lange termijn, indirecte effecten zijn net zo belangrijk, en wellicht zelfs belangrijker.
     
  • Lange termijn, indirecte effecten: Projecten hebben een bepaalde looptijd, en partijen moeten aan het einde van die looptijd resultaten opleveren. Maar sommige opbrengsten van het werken met een revolverend fonds laten zich niet vertalen in de directe opbrengsten, zowel niet financiële resultaten als in maatschappelijke. Soms ‘mislukt’ een project in strikte zin omdat de doelen niet worden behaald, maar kan het toch van meerwaarde zijn dat het project heeft plaatsgevonden omdat het onderdeel is van een grotere beweging. Voorbeelden van indirecte resultaten kunnen zijn dat er nieuwe partijen geïnteresseerd zijn geraakt voor het ontwerp, dat nieuwe verbanden tussen partijen zijn ontstaan die later wel tot een succesvolle business case komen, dat geleerd wordt van het falen terwijl dat zonder het fonds nooit had plaatsgevonden. Het is dus steeds van belang om bij de controle op de publieke gelden ook de lange termijn, indirecte effecten van het fonds in ogenschouw te nemen.