Right to Challenge

  • Sociale winst
  • Innovatie
  • Maatwerk binnen buurt of wijk
  • Actiever contact met de burger
  • Imago
  • Andere houding overheid
  • Complexiteit
  • Moeilijk meetbaar
  • Bestaande contracten
  • Back-up plan

I. Bestuurskundige informatie

Aan de keuze voor en de inrichting van Right to Challenge, in de Nederlandse context steeds vaker ‘uitdaagrecht’ genoemd, liggen belangrijke bestuurlijke overwegingen ten grondslag. Deze hebben betrekking op zowel strategische als meer structurele aspecten. Hieronder worden deze aspecten besproken vanuit het perspectief van de overheid. Tevens wordt een aantal specifieke aandachtspunten geïdentificeerd.

Strategische aspecten

Right to Challenge is bij uitstek een instrument voor netwerk settings, waarin burgers een bijdrage willen leveren aan het realiseren van bepaalde maatschappelijke doelen, omdat de overheid daar in hun ogen niet of onvoldoende in slaagt. Anders dan in het subsidiemodel, waarin de overheid zich hiërarchisch opstelt, en ook anders dan in het marktmodel, waarin de overheid het realiseren van bepaalde maatschappelijke doelen overlaat aan private partijen, nemen burgers bij Right to Challenge in theorie een publieke taak over van de overheid, inclusief het budget daarvoor. Burgers voeren die taak samen uit, maar meestal niet zonder betrokkenheid van de overheid. Integendeel, ook al doet de Engelse term ‘challenge’ wellicht anders vermoeden, in de Nederlandse praktijk gaat het toch vooral om samenwerken, en komt het budget meestal uit losse subsidiepotjes.

Zodra er is gekozen voor het mogelijk maken (er is op dit moment geen sprake van een ‘right’ dat kan worden geclaimd) van Right to Challenge ten aanzien van bepaalde maatschappelijke problemen, ligt het initiatief niet langer bij de overheid. De overheid blijft weliswaar betrokken, maar als een van de actoren in het netwerk; ze participeert in de oplossingen die vanuit de samenleving voor die problemen worden aangedragen. Hoewel het uiteindelijk altijd aan de overheid is om een uitdaging te accepteren, zullen ambtenaren dus bereid moeten zijn om bepaalde taken uit handen te geven. Als daartoe geen bereidheid bestaat, dan is Right to Challenge geen geschikt instrument.

Bij de keuze om burgers de mogelijkheid te geven om de overheid uit te dagen, is een belangrijk uitgangspunt dat de overheid helder heeft (of krijgt) wat het daarmee wil bereiken met het door burgers laten uitvoeren van een publieke taak. Er kan bestuurlijk gezien zowel sprake zijn van effectiviteits-, als legitimiteitsoverwegingen:

  • Vanuit het perspectief van effectiviteit kan Right to Challenge inhoudelijk betere oplossingen opleveren voor maatschappelijke problemen (via lokale kennis, maatwerk, en innovatie). Om dit te kunnen vaststellen moet dan wel bekend zijn hoe de overheid het zelf doet, dat wil zeggen, er moet een ‘nulmeting’ plaatsvinden, hetgeen in de praktijk niet altijd eenvoudig is.
     
  • Vanuit het perspectief van legitimiteit kan Right to Challenge tot meer maatschappelijke gesteunde oplossingen leiden en betere relaties tussen overheid en burgers en burgers onderling. In essentie is Right to Challenge veeleer een participatie-instrument dan een financieringsinstrument, dat een wezenlijk andere houding vraagt van overheden ten opzichte van burgers.
     

Wil de overheid, als actor in het netwerk, kunnen (blijven) sturen, dan moet ze dus weten wat ze wil bereiken met het mogelijk maken van Right to Challenge, en wanneer dit is bereikt. Wanneer doen burgers het ‘beter’ dan de overheid? Moeten ze de taak ook goedkoper uitvoeren? Of mag een door burgers beter uitgevoerde taak zelfs meer kosten? Wat weegt uiteindelijk zwaarder: de effectiviteitswinst die kan worden geboekt of de legitimiteitswinst? Hoe belangrijk vindt de overheid het dat er überhaupt initiatief uit de samenleving komt om bij te dragen aan oplossingen voor maatschappelijke problemen? Wat is dat de overheid (financieel) waard? Beantwoording van deze vragen vergt uiteindelijk een politieke keuze.

Het is in eerste instantie aan de overheid om te bepalen hoe zij ‘beter’ precies definieert c.q. meetbaar maakt. In die zin ligt het primaat nog steeds bij de overheid, althans waar het publieke taken betreft die al uitgevoerd worden door de overheid. Als het, om welke reden dan ook, moeilijk zo niet onmogelijk is om vast stellen of burgers een bepaalde publieke taak beter kunnen uitvoeren dan de overheid, dan is Right to Challenge wellicht niet het juiste instrument. Uiteraard zal onderdeel van een challenge moeten zijn dat burgers aangeven waarom zij denken dat ze een publieke taak beter uit kunnen voeren dan de overheid, en hoe ze dat kunnen aantonen. In dat stadium, dus wanneer er zich een concrete challenge aandient, heeft de overheid reeds gekozen voor het mogelijk maken van een dergelijke challenge.

Bovendien moet worden gerealiseerd dat het zelden of nooit zo is dat een publieke taak volledig kan worden overgenomen van de overheid. De overheid financiert niet alleen (uit reguliere budgetten, via een subsidie of opdracht), ze blijft ook actief als toezichthouder, (plan)wetgever, en (omgevings)vergunningsverlener. In die zin leidt het creëren van de mogelijkheid van Right to Challenge en het daadwerkelijk honoreren van initiatieven tot additionele complexiteit, in vergelijking met de situatie waarin de overheid de publieke taak zelf uitvoert.

Structurele aspecten

Als eenmaal gekozen is voor netwerksturing via Right to Challenge, dan ligt de vraag voor hoe die sturing te organiseren. In essentie maakt Right to Challenge een nieuw soort samenwerking mogelijk tussen overheid en burgers om een bepaald maatschappelijk effect te realiseren. Die samenwerking vergt wat van zowel de overheid die wordt uitgedaagd als van de burgers die het initiatief nemen.

Aan de kant van de overheid dienen de nodige zaken te worden doordacht c.q. te worden geregeld alvorens burgers de overheid uit kunnen dagen. Denk hierbij in ieder geval aan de volgende punten:

  • Flexibele houding: Een eerste belangrijk aandachtspunt bij Right to Challenge is de flexibiliteit die nodig is bij het inzetten ervan. Er is sprake van een andere volgorde dan gebruikelijk. De overheid doet geen uitvraag voor initiatieven vanuit de samenleving, maar maakt het voor burgers mogelijk om de overheid uit te dagen. Die uitdaging komt echter niet noodzakelijkerwijs op een door de overheid gepland moment, maar als burgers het moment geschikt achten. Dit vraagt dus flexibiliteit van de overheid om hier adequaat op in te spelen.
     
  • Centraal aanspreekpunt: Een ander aandachtspunt is de wijze waarop burgers met de overheid kunnen overleggen over een burgerinitiatief of een challenge. De ervaring leert dat vroegtijdig moet worden nagedacht over een vast aanspreekpunt. Dit kan een algemeen loket of centraal aanspreekpunt zijn. Hier zijn op verschillende plekken in Nederland goede ervaringen mee opgedaan. Wanneer de plannen vastere vorm krijgen – na de oriëntatiefase – is het van belang om vaste aanspreekpunten op afdelingsniveau te hebben. Omdat in de regel meerdere afdelingen betrokken zijn bij de verwezenlijking en begeleiding van één initiatief c.q. challenge is het van belang dat het aanspreekpunt zorgdraagt voor de afstemming en communicatie met andere afdelingen en de samenwerking organiseert tussen alle relevante afdelingen. Het risico dat burgers met hun initiatief ‘van-het-kastje-naar-de-muur’ worden gestuurd kan zo worden verkleind. Zie onder Risico’s van het instrument Right to Challenge.
     
  • Transparante communicatie: Van belang is dat ten alle tijden open en transparant wordt gecommuniceerd binnen de overheidsorganisatie en met burgers. Niet alleen vanuit instrumentele overwegingen, maar juist ook omdat Right to Challenge een ander soort houding van de overheid vraagt, en we weten dat een dergelijke houding vaak niet ‘matcht’ met ingewikkelde structuren, langdurige procedures, inflexibele regels en ondoorzichtige budgetten.
     
  • Balans tussen zorgvuldigheid en snelheid: Als de initiatiefnemers zich melden met een challenge, is dat voor het bestuur het ‘startpunt’ van het traject maar voor de initiatiefnemers is er vaak al sprake van een lange aanloop. Buurtbewoners hebben bijvoorbeeld met elkaar overlegd, ideeën besproken, afspraken gemaakt en een plan uitgewerkt. Het indienen van een challenge gaat gepaard gaat met hoge verwachtingen en veel enthousiasme. Het is dan voor de behandeling van de challenge van belang om een goede balans te vinden tussen voldoende reactiesnelheid (zodat de energie van het moment niet verloren gaat) en een zorgvuldige weging en uitwerking van de challenge (met het oog op het vergroten van het maatschappelijke effect). 
     
  • Beoordeling: Uiteindelijk zal beoordeeld moeten worden of het burgerinitiatief kan worden uitgevoerd c.q. of de challenge doorgang kan vinden. Daarbij moet worden gecheckt of aan alle juridische, financiële en bestuurlijke voorwaarden is voldaan. Het is verstandig die beoordelingsprocedure vooraf goed te doordenken (inclusief het tijdsverloop ervan) en in kaart te brengen of deze beoordeling ook beschikkingen vraagt. Als dat het geval is, moet het bevoegde bestuursorgaan in de beoordelingsprocedure worden betrokken. Zo kan een omgevingsvergunning noodzakelijk zijn of een subsidiebeschikking. Deze officiële besluitvormingsprocedures dienen in het algemene besluitvormingsproces over burgerinitiatieven c.q. challenges te worden geïntegreerd. Verder kunnen integriteitsbeoordelingen wenselijk of zelfs verplicht zijn. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een check in het kader van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur. Bij de financiering is het daarbij raadzaam om juridisch advies te vragen, en een staatssteuncheck en aanbestedingscheck te doorlopen. Bestuurlijk gezien is de belangrijkste vraag of een initiatief of challenge bijdraagt aan hetgeen de overheid er mee wil bereiken, en of kan worden bepaald of burgers een publieke taak ‘beter’ kunnen uitvoeren.
     

Wanneer het burgerinitiatief wordt omarmd door de overheidsorganisatie c.q. de challenge is geslaagd, stopt de betrokkenheid van de overheid niet. Het is raadzaam om vooraf na te denken over de invulling van de nieuwe rol die de overheid speelt. Hieronder wordt een aantal punten genoemd die hierbij aandacht verdienen:

Informatievoorziening en verantwoording:
  

  • Aan wie: Bij een challenge zullen vaak meerdere afdelingen van de overheid betrokken zijn. Moet naar ieder van hen apart verantwoording worden afgelegd, of gebeurt dit bij één centraal punt, bijvoorbeeld het aanspreekpunt dat de challenge al begeleid heeft? In het eerste geval betekent dat een aanzienlijke administratieve lastendruk voor burgerinitiatieven (hetgeen ten koste gaat van de aantrekkelijkheid van het instrument), in het laatste geval vergt dat communicatie en coördinatie aan de kant van de overheid. Het kan raadzaam zijn om ook de burger die gebruik zal maken van de diensten van de initiatiefnemers c.q. challengers van informatie te voorzien. Daarbij kan aandacht worden besteed aan mogelijkheden om te klagen wanneer burgers het met de uitvoering van de publieke taak door de challengers niet eens zijn.
     
  • Hoe vaak: Hoe vaak moet informatie worden overgelegd en verantwoording worden afgelegd? Dit zal voor een groot deel samenhangen met de aard en complexiteit van de challenge. In sommige gevallen is één keer per jaar voldoende, terwijl bij een andere challenge één keer per kwartaal meer voor de hand ligt. 
     
  • Op welke wijze: Dient de informatie en verantwoording alleen schriftelijk te worden afgelegd, en is daarvoor een format of standaard formulier, of dient deze ook van een mondelinge toelichting te worden voorzien? Op basis van regelingen als de Wet openbaarheid van bestuur en de Wet bescherming persoonsgegevens kunnen verschillende eisen gelden voor de verwerking, bescherming en publicatie van informatie. Breng dit aspect vooraf in kaart met de deskundigen.
     
  • Waarover: Het is van belang om op voorhand duidelijk vast te stellen waarover informatie en verantwoording moet worden afgelegd zodat hiermee rekening kan worden gehouden en beide partijen op een later tijdstip niet voor verassingen komen te staan. Een format of standaard formulier kan burgers en organisaties hierbij op weg helpen.
     
  • Begeleiding: Afhankelijk van de aard en de complexiteit van de challenge en (de kennis en kunde van) de burgers die de challenge of initiatief indienen kan het nodig zijn om (zeker bij aanvang) extra (ambtelijke) ondersteuning te bieden. Net als bij andere participatie-instrumenten bestaat anders het risico dat vooral de ‘usual suspects’ de weg naar de overheid zullen vinden. Wil je als overheid juist een andere groep aanspreken, dan is ondersteuning vanuit de overheid nodig, en dus eigenlijk al voordat een initiatief tot stand komt. Afspraken kunnen worden gemaakt over vanaf wanneer er begeleiding wordt geboden, hoe lang, op welke gebieden, en op welke manier.
     
  • Evaluatie: Het evalueren van de initiatieven en hun resultaten is verstandig en zelfs verplicht als de financieringsbijdrage voor het burgerinitiatief wordt gegeven in de vorm van een subsidie in de zin van Art. 4:21 Awb. Het is raadzaam om vooraf vast te leggen hoe vaak de challenge worden geëvalueerd en welke punten hierbij worden meegenomen.​​​​​
     
  • Meerjarige karakter: Voor de uitvoering van bepaalde publieke taken gaat de overheid lange termijn relaties aan met opdrachtnemers. Als de samenleving zo’n taak zelf in eigen beheer wil uitvoeren, bijvoorbeeld als een buurtvereniging het onderhoud aan speeltoestellen wil overnemen, dan kan ook dat een duurzaam karakter krijgen. Het is daarom van belang om, voorbij het moment van de challenge, te kijken naar de kansen voor verduurzaming van de participatie. Als zich bijvoorbeeld een netwerk heeft gevormd dat zich op één project heeft gericht, liggen er wellicht ook kansen om dit netwerk vaker te betrekken bij beleidsvorming en de realisatie van publieke waarden.