Right to Challenge

  • Sociale winst
  • Innovatie
  • Maatwerk binnen buurt of wijk
  • Actiever contact met de burger
  • Imago
  • Andere houding overheid
  • Complexiteit
  • Moeilijk meetbaar
  • Bestaande contracten
  • Back-up plan

Staatssteun

De Europese regels die bij de financiering van burgerinitiatieven c.q. het Right to Challenge relevant zijn, zijn complex en sluiten niet altijd even goed aan bij de Nederlandse regels. Het is daarom van groot belang hier tijdig voldoende aandacht voor te hebben. Met name de staatssteunregels verdienen aandacht. 
In beginsel mag staatssteun niet worden verleend. Door de jaren heen zijn op deze regel veel uitzonderingen ontstaan: er is dan sprake van rechtmatige staatssteun. Op verschillende manieren kan staatssteun rechtmatig zijn, bijvoorbeeld door een algemene uitzondering opgenomen in een Europese Verordening, maar ook door een goedkeuringsbesluit van de Europese Commissie. Het is belangrijk steeds voor ogen te houden dat in gevallen waarin wordt vastgesteld dat staatssteun onrechtmatig is verstrekt, deze moet worden teruggevorderd van de ontvangers. Bij startende bedrijven en organisaties kan dit snel tot een faillissement leiden. Het is daarom belangrijk dat verstrekkingen zogenaamd ‘staatssteunproof’ zijn. Er zijn verschillende manieren om bijdragen staatssteunproof te maken.
Het staatssteunrecht is omvangrijk en de toepassing erg casuïstiek. De uitleg hierna is slechts een introductie. Geadviseerd wordt om juridisch advies in te winnen.

Staatssteun aspecten

Staatssteun is gedefinieerd in artikel 107, lid 1, Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Net als bij de subsidie en de opdracht gaat het bij staatssteun om een materieel begrip. Dat betekent dat de vorm en de naam van een maatregel niet bepalen of deze moet worden gekwalificeerd als staatssteun; het gaat om de inhoud, het feitelijke effect van de steunmaatregel.

Er is sprake van staatssteun wanneer aan de volgende vijf criteria is voldaan:

1.     De maatregel wordt door de staats verleend of met staatsmiddelen bekostigd.
Elke maatregel die door de overheid wordt gefinancierd valt onder dit criterium. Het gaat dan zowel om maatregelen van de centrale als van de decentrale overheid. 

2.     De maatregel komt ten goede aan bepaalde ondernemingen.
Bij dit criterium draait het om de selectiviteit van de maatregel. Wanneer een maatregel algemeen is opgesteld en geldt voor het hele grondgebied van de lidstaat, is de maatregel niet selectief en is er geen sprake van staatssteun. Aangezien maatregelen van decentrale overhedengezien hun aard slechts kunnen gelden voor een bepaald gebied, zijn zij per definitie selectief. Voor het zijn van een ‘onderneming’ in de zin van het staatssteunrecht is het overigens niet van belang of er winst wordt gemaakt of beoogd. De definitie van ‘onderneming’ is dan ook heel breed: ‘elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd.’

3.     De maatregel moet een voordeel opleveren voor de ontvanger die hij niet langs normale weg zou verkrijgen.
Een maatregel vormt staatssteun als het een economisch voordeel voor de ontvanger oplevert dat hij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen. ). De maatregel moet leiden tot een verbetering van de economische en/of financiële toestand van de ontvanger. 
Om te bepalen wanneer sprake is van een economisch voordeel,  heeft het HvJEU het Market Economy Investor Principle beginsel (MEIP) ontwikkeld. Om te bepalen of de investering van een overheidsorganisatie staatssteun vormt, dient te worden beoordeeld of in soortgelijke omstandigheden een particuliere investeerder van een vergelijkbare omvang ertoe zou kunnen worden gebracht de betrokken investering te doen (zie ook de website van Europa decentraal). Als bijdragen worden verstrekt die particuliere investeerders ook verstrekken, dan wordt niet voldaan aan het criterium dat er een voordeel moet zijn voor de ontvanger en is er aldus geen sprake van staatssteun. 

4.     De maatregel vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen en de maatregel beïnvloedt het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig.
Bij de laatste twee criteria gaat het om de (dreigende) verstoring van de mededinging en concurrentievervalsing. Een verstoring van de mededinging wordt door het HvJEU aangenomen wanneer de overheid een bepaalde onderneming van een financieel voordeel voorziet terwijl deze onderneming zich bevindt in een sector waar wel concurrentie met andere ondernemingen is. 

5.     De-minimussteun 
In bepaalde gevallen heeft de Europese Commissie aangegeven dat maatregelen slechts een beperkte invloed hebben op het interstatelijke handelsverkeer. Wanneer de maatregel valt onder deze zogenaamde de-minimissteun wordt niet aan alle criteria uit art. 107 VWEU voldaan en kwalificeert de maatregel niet als staatssteun. Voor decentrale overheden geldt een regulier de-minimussteunplafond van €200.000,- per onderneming gerekend over een periode van drie belastingjaren. Meer informatie over de-minimissteun kunt u vinden op de website van Europa Decentraal. Klik voor meer informatie over de De-minimisverordening 1407/2013.

Dienst van Algemeen Economisch Belang

Als de financiele bijdrage van overheidswege wordt verstrekt voor het verlenen van een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB) kan dat tot gevolg hebben dat die bijdrage staatssteunproof is. Hoewel er geen definitie is van een DAEB, noemt de Europese Commissie het ‘economische activiteiten die het algemeen belang dienen en die de markt, zonder het overheidsoptreden, anders niet (of niet onder dezelfde voorwaarden inzake objectieve kwaliteit, veiligheid, betaalbaarheid, gelijke behandeling of algemene toegang) had verricht (zie Commissiegids DAEB 2013). Onder bepaalde voorwaarden wordt de financiering van DAEB niet als staatssteun beschouwd (de zgn. Altmark-criteria):

1.     De begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen. Deze verplichtingen moeten vooraf duidelijk worden omschreven.

2.     De criteria op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en transparante wijze worden vastgesteld om te voorkomen dat de compensatie een economisch voordeel bevat waardoor de begunstigde onderneming de concurrentie kan vervalsen.

3.     De compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbare dienstverplichting geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van de verplichtingen.

4.     Als de met de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen te belasten onderneming niet is gekozen door middel van een openbare aanbesteding, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld aan de hand van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren. Bij de selectie van een onderneming mag een redelijke winst uit de uitoefening van de verplichtingen meegerekend worden

Naast de mogelijkheid om aan de hand van de Altmark-criteria de bijdrage staatssteunproof te maken, bestaan ook de DAEB-de-minimisverordening en het Vrijstellingsbesluit DAEB 2012. Meer informatie is te vinden in de Handreiking Diensten van Algemeen Economisch Belang van Europa Decentraal

Algemene Groepsvrijstellingsverordening

Onder de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV) zijn veel steuncategorieën vrijgesteld van aanmeldingsplicht bij de Europese Commissie. Wanneer steun valt onder de AGVV, kan er worden volstaan met een kennisgeving (waarbij niet hoeft te worden gewacht op een reactie van de Commissie). De Verordening is een praktische manier om toegestane staatssteun te verlenen, omdat deze veel steuncategorieën bevat en deze ruime toepassingsmogelijkheden biedt.


Er gelden verschillende transparantieverplichtingen als staatssteun wordt verleend met behulp van de AGVV. Allereerst moet een samenvatting van elke steunmaatregel en de volledige tekst daarvan of een link daarnaartoe gepubliceerd worden op het internet worden gepubliceerd. In Nederland is dit meestal de website of het digitaal publicatieblad van de overheidsorganisatie die de steun verleent. Voor elke individuele steunmaatregel die meer dan 500.000 euro bedraagt moet aanvullende informatie worden vermeld. Al deze gegevens moeten toegankelijk zijn op de website met zoek- en downloadopties, en moeten minstens 10 jaar beschikbaar zijn vanaf de datum waarop de steun is verleend. Ten tweede moet de Commissie een samenvatting van de maatregel worden toegezonden met een link naar de volledige tekst. Dat gebeurt via het online meldingssysteem State Aid Notifications Interactive (SANI). De Commissie publiceert deze informatie op haar website. De lidstaten sturen de Commissie daarnaast een jaarlijks verslag over de uitvoering van de verordening, en zij zijn verplicht om gedetailleerde dossiers bij te houden. Het Coördinatiepunt Staatssteun decentrale overheden van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties coördineert de steunrapportages van provincies en gemeenten. Ook de dossiers moeten 10 jaar worden bewaard. 

Zie voor meer informatie de website van Europa Decentraal

Aanmelden bij de Europese Commissie

Als bovenstaande opties niet mogelijk zijn, kan de staatssteun worden aangemelde bij de Europese Commissie. Daarvoor bestaan twee mogelijkheden: ofwel het gehele Right to Challenge wordt aangemeld als steunregeling, ofwel elke individuele bijdrage wordt aangemeld als steunmaatregel. Het doorlopen van deze meldingsprocedure is een complex en langdurig proces en de steunmaatregel mag niet uitgevoerd worden voordat de Commissie haar goedkeuring heeft gegeven. 
Het Coördinatiepunt Staatssteun is het aanspreekpunt voor het doorgeven van steunmeldingen van decentrale overheden aan de Commissie. Het begeleidt decentrale overheden in de verdere meldingsprocedure en beoordeelt de voorgenomen melding van de steunmaatregel. Zodoende kan er een goede afweging gemaakt worden over het traject dat het beste kan worden ingeslagen. Bovendien heeft het Coördinatiepunt Staatssteun informele contacten met de Europese Commissie om een meldingsprocedure vroegtijdig af te stemmen.