Social Impact Bond

H. Bestuurlijke dimensie

Aan de keuze voor en de inrichting van een SIB liggen belangrijke bestuurlijke overwegingen ten grondslag. Zij hebben betrekking op zowel strategische aspecten als meer structurele aspecten. Hieronder worden deze besproken vanuit het perspectief van de overheid. In het licht van de complexiteit van de maatschappelijke problemen waar SIBs voor worden opgezet is een belangrijk dwarsdoorsnijdend aspect de flexibiliteit die nodig is met betrekking tot de strategie en de structuur. 

Strategische aspecten

Een SIB is bij uitstek een financieringsinstrument voor netwerk omgevingen. In zulke omgevingen probeert de overheid bepaalde maatschappelijke doelen te realiseren, maar wil ze dat, vanuit effectiviteits- of legitimiteitsoverwegingen, samen doen of moet ze dat zelfs doen met andere partijen in de samenleving, in het bijzonder private partijen. Zie ook onder ‘Wanneer kan een SIB worden gebruikt?’. De overheid is een van de actoren in een netwerk. Dat is anders dan in het traditionele subsidiemodel. Daarin stelt de overheid zich als opdrachtgever hiërarchisch op richting de opdrachtnemer. Het is ook anders dan in het marktmodel. Daarin laat de overheid het realiseren van bepaalde maatschappelijke doelen over aan private of maatschappelijke partijen. 

Bij de keuze voor een SIB is een belangrijk uitgangspunt dat de overheid, als opdrachtgever van een SIB, helder heeft (of krijgt, als onderdeel van het samenwerkingsproces) wat het maatschappelijk probleem is. Ook zou duidelijk moeten zijn (of worden) welke doelen ten aanzien van dat probleem kunnen worden geformuleerd c.q. welke maatschappelijke effecten zouden kunnen worden gerealiseerd. Zie ook onder ‘Stappenplan voor het gebruiken van een SIB’. Met het oog op het laatste is het van belang om overeenstemming te bereiken over hoe die effecten vast te stellen, en bij welke effecten gesproken kan worden van een succes. Oftewel, om als actor te kunnen sturen in een netwerk, moet de overheid weten wat ze wil bereiken, en wanneer dit is bereikt. 

Er kunnen praktische of meer politieke redenen zijn waarom er geen meetbare maatschappelijke doelstellingen kunnen worden opgesteld en/of er niet tot monitoring- en evaluatiemethoden kan worden gekomen om te bepalen wanneer voortgang wordt geboekt en resultaten worden bereikt. In zulke gevallen is een SIB niet het juiste instrument. Het vast (kunnen) stellen van een maatschappelijke waardepropositie is dus een conditio sine qua non voor de keuze voor een SIB, en voor sturing vanuit de overheid op de creatie van publieke waarde. Zie ook onder ‘Stappenplan voor het gebruiken van een SIB’.

Structurele aspecten

Als eenmaal gekozen is voor netwerksturing via een SIB, dan ligt de vraag voor hoe die sturing te organiseren. Een SIB is een set aan samenwerkingen tussen verschillende partijen die allen een bepaald maatschappelijk effect gerealiseerd willen zien. Een SIB is geen eigenstandige eenheid of entiteit, maar de som van afspraken (in de vorm van besluiten en/of contracten) tussen onderling afhankelijke maar wel autonome (publieke, private en non-profit) partijen. De essentie van het SIB-instrument is dat het wenselijk geachte resultaten dient te produceren via de gezamenlijke inspanningen van en afstemming tussen verschillende organisaties. 

Vanuit het perspectief van sturing gezien is er een enorme variëteit aan mogelijke SIB-structuren, dat wil zeggen, aan manieren waarop de samenwerking tussen de verschillende partijen kan worden georganiseerd. Er is niet een structuur die in alle gevallen geschikt is. De structuur hangt af van het specifieke probleem en de geformuleerde doelstelling van een SIB, en de mogelijk betrokken partijen en hun ervaring met een SIB, alsook de omgeving waarin de SIB wordt ontwikkeld en uitgevoerd. 

In de praktijk kunnen drie basistypen SIB-structuren worden onderscheiden: 

• Een structuur waarin er sprake is van directe relaties tussen alle betrokken partijen. De overheid is initiatiefnemer van de SIB, samen met de uitvoerder en investeerder. Er is sprake van een leveringscontract tussen de overheid en de uitvoerder. De investeerder financiert de uitvoerder. De uitvoerder is primair verantwoordelijk voor prestatiemeting. Een dergelijke structuur ligt voor de hand als het relatief eenvoudig is om tot overeenstemming te komen over de probleemdefinitie en het te realiseren maatschappelijke doel, de betrokken partijen elkaar al relatief goed kennen en goede contacten onderhouden, en de omgeving waarin de SIB wordt ontwikkeld en uitgevoerd relatief voorspelbaar is. Er is meestal sprake van een relatief kleinschalige SIB in termen van budget.
   
• Een structuur waarin er sprake is van een indirecte relatie tussen overheid en uitvoerder. Ook hier zijn de uitvoerder en investeerder samen met de overheid de initiatiefnemers van de SIB. Er is echter meestal sprake van een subsidieverleningsbeschikking waarin afspraken zijn vastgelegd tussen de overheid en de investeerder. De investeerder contracteert vervolgens de uitvoerder voor het project. Als de uitvoerder niet presteert, dan kan het contract worden beëindigd. Een aparte partij is verantwoordelijk voor de prestatiemeting. Een dergelijke structuur ligt voor de hand als het ingewikkelder is om tot overeenstemming te komen over de probleemdefinitie en het te realiseren maatschappelijke doel, de betrokken partijen elkaar niet allemaal al goed kennen, en de omgeving waarin de SIB wordt ontwikkeld en uitgevoerd minder voorspelbaar is. Er is sprake van een grootschaligere SIB, waarin vaak een belangrijke rol is weggelegd voor een meer ervaren investeerder die de risico’s kent en hiermee om kan gaan. 
   
• Een structuur waarin er sprake is van een intermediair die ‘bemiddelt’ tussen de betrokken partijen. Ook hier weer geldt dat precieze rollen en relaties uiteen kunnen lopen. In een situatie waarin de intermdiair een centrale rol speelt en de spil is in de relaties met de andere partijen, is zij zelf of samen met de overheid de intiatiefnemer. Er is sprake van een contractuele relatie tussen de overheid en de intermediair. De intermediair contracteert de uitvoerder en is verantwoordelijk voor prestatiemeting. De investeerder financiert de intermediair. Een dergelijke structuur ligt voor de hand als het ingewikkeld is om tot overeenstemming te komen over de probleemdefinitie en het te realiseren maatschappelijke doel, de betrokken partijen elkaar niet goed kennen en/of er sprake is van een veelheid aan partijen, en de omgeving waarin de SIB wordt ontwikkeld en uitgevoerd onvoorspelbaar is. In een dergelijke situatie kunnen de expertise en ervaring van een intermediair, inhoudelijk maar ook voor wat betreft het beheersen van risico’s, en het afstemmen van belangen en perspectieven, bijdragen aan de effectiviteit van de SIB en de efficiëntie van het proces. Anders dan bij een relatief kleinschalige SIB, met een beperkt budget, wegen de baten van het inschakelen van een intermediair op tegen de kosten. Tegelijkertijd is er wel sprake van een extra schakel in het samenwerkingsproces, die tot extra transactiekosten leidt en ook (financieel) risicovol is. 

Aandachtspunten

Omdat SIBs in verschillende constellaties en configuraties denkbaar zijn en het daarom ook waarschijnlijk is dat bepaalde factoren soms wel en soms niet bijdragen aan het succes ervan, is het niet zinvol om een algemeen geldende lijst van succesfactoren te produceren. In plaats daarvan kan een aantal aandachtspunten – op hoofdlijnen - worden geformuleerd ten aanzien van hoe de sturing te organiseren (zie verder onder ‘Stappenplan voor het gebruiken van een SIB’):

• Allereerst moet worden nagedacht over welke rollen en verantwoordelijkheden alsook taken nodig zijn voor de ontwikkeling en uitvoering van een SIB.
   
• Vervolgens moeten besluiten worden genomen over wie de noodzakelijke rollen, verantwoordelijkheden en taken gaat vervullen, en hoe voor afstemming en samenwerking wordt gezorgd. 
   
• Van belang bij het opzetten en inrichten van de samenwerking is te waarborgen dat verschillende partijen de vereiste professionele competenties, wettelijke bevoegdheden en financiële en andere middelen hebben om invulling te geven aan rollen, verantwoordelijkheden en taken.
   
• Van belang is voorts te waarborgen dat betrokken partijen over de nodige kennis en informatie beschikken om invulling te geven aan rollen, verantwoordelijkheden en taken.
   
• Tot slot moet ervoor worden gezorgd dat er in het SIB-netwerk niet alleen sprake is van overeenstemming over de te creëren (maatschappelijke) waarden, en de toepassing/ toepasselijkheid van de (juridische) regels, maar vooral ook over het creëren van de juiste (economische) prikkels en het verdelen van de (financiële) risico’s (zie onder ‘Economische dimensie’).

Flexibiliteit

Een belangrijk dwarsdoorsnijdend bestuurlijk aspect van SIBs is de flexibiliteit die nodig is bij het ontwikkelen en uitvoeren van oplossingen voor complexe maatschappelijk problemen. Verschillende interne en externe factoren kunnen tijdens de ontwikkeling of uitvoering van een SIB van invloed zijn op voortgang en succes, van macro-economische schommelingen, veranderend beleid voor de doelgroep, nieuwe kennis over effectieve aanpakken, tot reorganisaties bij een van de betrokken partijen. 

Het is van groot belang dat zowel ten aanzien van de overkoepelende strategie als binnen een SIB-structuur in principe sprake is van de nodige flexibiliteit om dergelijke ontwikkelingen en veranderingen te kunnen accommoderen. Die flexibiliteit kan met name nodig zijn ten aanzien van de volgende elementen:     

• De doelgroep.
  Soms is de doelgroep aan verandering onderhevig en moeten aanpassingen worden gemaakt (bijvoorbeeld, bij een werkloosheidsproject blijkt een gedeelte van de doelgroep al een baan te hebben tegen de tijd dat de SIB daadwerkelijk start). 
   
• De interventie.
  Soms blijkt al snel dat de beoogde interventie niet goed werkt of dat er inmiddels betere interventies zijn bedacht.
   
• Prestatiemaatstaven.
  Soms zijn andere prestatiemaatstaven nodig omdat de doelgroep en/of interventies en/of uitvoerders zijn veranderd, of blijken sommige maatstaven in de praktijk niet te werken.