Staatssteunkader

B. Staatssteundefinitie

Staatssteun is gedefinieerd in artikel 107, lid 1, VWEU: ‘(...) steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, [zijn] onverenigbaar met de interne markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.’

Wil sprake zijn van staatssteun, moet aan alle vijf criteria uit het artikel zijn voldaan:

  1. Er moet sprake zijn van een maatregel van de staat of de maatregel moet met staatsmiddelen zijn bekostigd;
  2. De maatregel moet een voordeel opleveren voor de ontvanger;
  3. Het voordeel moet selectief zijn (selectiviteit);
  4. De maatregel moet een (dreigende) vervalsing van de mededinging vormen; en
  5. De maatregel moet een (dreigende) ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten vormen.

Staatssteun is een materieel begrip, net als het subsidiebegrip. Dat betekent dat de vorm en de naam van een maatregel niet bepalen of deze gekwalificeerd moet worden als staatssteun; het gaat om de inhoud, het effect. Het HvJ EU heeft bijvoorbeeld bepaald dat een aandelenparticipatie net zo goed staatssteun kan zijn als een lening of een bedrag à fonds perdu (zie het arrest Intermills C- 323/82). Ook is overigens niet van belang of de maatregelen bestuursrechtelijk (als subsidies) of privaatrechtelijk zijn vormgegeven: in beide gevallen kunnen de maatregelen staatssteun inhouden. Deze informatie is aldus ook relevant voor overheidsfinanciering die niet kwalificeert als subsidie. Over het algemeen zal een netwerksubsidie snel kwalificeren als staatssteun. Ter volledigheid worden toch de vijf criteria langsgelopen.

1. Er moet sprake zijn van een maatregel van de staat of de maatregel moet met staatsmiddelen zijn bekostigd.

Om van staatssteun te kunnen spreken, moet een maatregel toerekenbaar zijn aan de staat en (zijdelings) worden bekostigd met staatsmiddelen.Subsidies gefinancierd door (decentrale) overheidsorganisaties omvatten staatsmiddelen en kunnen in de meeste gevallen worden toegerekend aan de staat.

Toerekenbaarheid

In bepaalde gevallen kan het onduidelijk zijn of de steun is toe te rekenen aan de staat. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn indien het gaat om Publiek-Private Samenwerking (PPS) of overheidsbedrijven. Het enkele feit dat een maatregel door een overheidsbedrijf wordt genomen, is niet voldoende om van toerekenbaarheid te kunnen spreken. Een publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie die enkel de wil van het georganiseerde bedrijfsleven uitvoert en dat doet met de middelen van aangesloten ondernemingen, handelt niet in naam van de staat. Het Hof past een aantal criteria toe om na te gaan of een maatregel met staatsmiddelen is bekostigd.

  • Wanneer het besluit alleen kon worden genomen door rekening te houden met de eisen die gesteld zijn door de overheid of rekening moest worden gehouden met aanwijzingen van de overheid;

  • Wanneer het bedrijf deel uitmaakt van de structuur van de overheidsdiensten administratie;

  • De aard en de activiteiten van het bedrijf (wanneer het concurreert met marktdeelnemers);

  • Het juridische statuut van het bedrijf en de mate waarin de overheid toezicht uitoefent.

  • Zie voor meer informatie de De-minimisverordening 1407/2013.

2. De maatregel moet een voordeel opleveren voor de ontvanger

Een maatregel vormt staatssteun als het een economisch voordeel voor de ontvanger oplevert dat hij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen (zie het arrest SFEI C-39/94). De maatregel moet leiden tot een verbetering van de economische en/of financiële toestand van de ontvanger (zie het arrest Frankrijk en Orange t. Commissie T-425/04). Bij een bijdrage à fonds perdu is dit voordeel evident aanwezig, maar bij andere vormen van steun is dat niet altijd het geval.

Om te bepalen wanneer geen sprake is van een economisch voordeel, heeft het HvJ EU het Market Economy Investor Principle beginsel (MEIP) ontwikkeld. Om te bepalen of de investering van een overheidsorganisatie staatssteun vormt, dient te worden beoordeeld of in soortgelijke omstandigheden een particuliere investeerder van een vergelijkbare omvang ertoe zou kunnen worden gebracht de betrokken investering te doen (zie ook de website van Europa decentraal). Als bijdragen worden verstrekt die particuliere investeerders ook verstrekken, dan wordt niet voldaan aan het criterium dat er een voordeel moet zijn voor de ontvanger en is er aldus geen sprake van staatssteun.

In vrijwel alle gevallen leveren (netwerk)subsidies een economisch voordeel op voor de ontvanger(s). Aan dit criterium zal dus naar alle waarschijnlijk worden voldaan.

3. Het voordeel moet selectief zijn (selectiviteit)

Als een voordeel selectief wordt toegekend aan bepaalde ondernemingen of producties, kan er sprake zijn van staatssteun. Subsidies die (decentrale) overheidsorganisaties verlenen, zullen vaak als selectief worden aangemerkt, omdat deze enkel ten goede komen aan bepaalde ondernemingen. Wanneer er sprake is van algemene economische maatregelen die openstaan voor alle marktspelers, is er geen sprake van selectiviteit. Een maatregel die geldt voor één sector is per definitie selectief, waardoor er vaak sprake is van staatssteun.

Schijnbaar objectieve criteria

Maatregelen die op het eerste gezicht een algemeen karakter hebben, kunnen in de praktijk toch selectief uitpakken. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer slechts enkele ondernemingen van de maatregel kunnen profiteren. Een maatregel is dus enkel algemeen wanneer de werkingssfeer van de maatregel niet feitelijk beperkt wordt door factoren die de uitwerking in de praktijk beperken.

Materiële en geografische selectiviteit

Als een maatregel alleen geldt voor bepaalde (groepen) ondernemingen of sectoren, dan is er sprake van materiële selectiviteit. Dit kan zowel juridisch als feitelijk worden vastgesteld door te kijken naar de juridische criteria voor de toekenning van de maatregel en naar de uitwerking van de maatregel. Zo kan een maatregel waarin drempelwaarden zijn opgenomen, er toe leiden dat alleen kapitaalkrachtige ondernemingen hier aanspraak op kunnen maken.

Wanneer een maatregel ondernemingen begunstigt in eenbepaald deel van het nationale grondgebied, kan er sprake zijn van geografische selectiviteit. Voor decentrale overheidsorganisaties is het vooral van belang om na te gaan in hoeverre er sprake is van materiële selectiviteit, aangezien het beleid van decentrale overheden per definitie een bepaald deel van het nationale grondgebied beslaat.

4. De maatregel moet een (dreigende) vervalsing van de mededinging vormen

Als de subsidie die door de overheidsorganisatie verleend is de mededingingspositie van de ontvanger versterkt ten opzichte van de ondernemingen waarmee zij concurreert, spreekt de Europese Commissie van een verstoring van de mededinging. Een verstoring van de mededinging wordt dus aangenomen als een overheidsoverheidsorganisatie een onderneming, actief in een sector waar er concurrentie is of kan zijn, van een financieel voordeel voorziet.

Op markten die gesloten zijn voor concurrentie kan dus geen verstoring van de mededinging plaatsvinden. Dit geldt met name voor activiteiten die buiten het economisch verkeer vallen of neerkomen op het uitoefenen van een (exclusieve) overheidstaak.

5. De maatregel moet een (dreigende) ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten vormen.

Overheidsorganisaties mogen subsidies verlenen die onder de € 200.000,- blijven. Dit bedrag geldt per onderneming over een periode van drie belastingjaren. Deze subsidies vallen namelijk onder de de-minimisverordening en hebben een beperkt effect op het handelsverkeer tussen lidstaten.

Het plafond van € 200.000,- is uitgedrukt als een subsidiebedrag. Het steunbedrag van andere vormen dan een subsidie is het “bruto-subsidie-equivalent” van de steun. Voor steun vervat in de vorm van investeringen van aandelenkapitaal of hybride kapitaal geldt dat naar het verstrekte kapitaal wordt gekeken: dit mag niet meer dan € 200.000,- zijn. Grof gezegd geldt voor leningen dat zij de-minimissteun vormen als voor de lening zekerheden zijn gesteld van ten minste 50 % van de lening en het een lening betreft van ofwel € 1.000.000,- met een looptijd van vijf jaar ofwel € 500.000,- met een looptijd van tien jaar. Voor garanties geldt dat de garantie niet meer dan 80 % van de onderliggende lening mag bedragen en ofwel het garantiebedrag € 1.500.000,- bedraagt en de garantie een looptijd van vijf jaar heeft, ofwel het garantiebedrag € 750.000,- bedraagt en de garantie een looptijd van tien jaar heeft.