Staatssteunkader

Het uitgangspunt van het staatssteunrecht is dat alleen steun die verenigbaar is met de interne markt, is toegestaan. Hieronder wordt ingegaan op verschillende consequenties van het niet-naleven van de aanmeldplicht.

1. Terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie

De Europese Commissie heeft de exclusieve bevoegdheid om de steunmaatregelen van de lidstaten inhoudelijke te toetsen op hun verenigbaarheid met de interne markt. Wanneer een lidstaat staatssteun verleend zonder dat deze is aangemeld, tijdens een standstill-periode of in strijd met een negatieve beschikking van de Europese Commissie, dan wordt dit aangemerkt als onrechtmatige steun. In dat geval besluit de Europese Commissie dat de betrokken lidstaat verplicht is om alle nodige maatregelen te nemen om de subsidie van de begunstigde terug te vorderen.

2. Rol van de nationale rechter

Van nationale rechters wordt verwacht dat zij binnen hun lidstaat toezien op de juiste naleving van de regels van het staatssteunrecht. Zo kunnen nationale rechters zich uitlaten over de vraag of een maatregel als staatssteun moet worden gekwalificeerd en, indien bij een bevestigend antwoord, of deze had moeten worden aangemeld bij de Europese Commissie. Nationale rechters mogen echter uitdrukkelijk niet over de verenigbaarheid van steunmaatregelen oordelen.

Een uitspraak van de nationale rechter kan tot gevolg hebben dat de nationale autoriteiten verplicht zijn om onrechtmatige staatssteun terug te vorderen. Regelmatig komt het voor dat derden die zich door een steunmaatregel benadeeld voelen daartegen opkomen voor de nationale rechter. Zij kunnen als concurrent bijvoorbeeld opkomen tegen een besluit tot subsidieverlening of vaststelling.

3. Verplichting nationale bestuursorganen om onrechtmatige steun terug te vorderen

Als de Commissie een terugvorderingsbesluit neemt, draagt zij aan de betrokken lidstaat op om alle nodige maatregelen te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen (artikel 16, eerste lid, Procedureverordening). Hoe terugvordering wordt uitgevoerd is aan de lidstaten zelf en hierop zijn dan ook de nationaalrechtelijke procedureregels van toepassing. Voor het terugvorderen is niet altijd een terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie nodig. De terugvordering kan ook geschieden wanneer de rechter of het bestuursorgaan hebben vastgesteld dat er sprake is van onrechtmatige steun. Voor de intrekking en terugvordering van onrechtmatige staatssteun heeft de wetgever een wettelijke voorziening getroffen in de Wet terugvordering staatssteun.

Wet terugvordering staatssteun

Ingevolge artikel 2 Wet terugvordering staatssteun geschiedt de terugvordering van staatssteun die ingevolge een Commissiebesluit moet worden teruggevorderd, uitsluitend op grond en met inachtneming van het bepaalde in deze wet. In artikel 3 is vervolgens geregeld hoe de staatssteun wordt teruggevorderd indien de Commissie een terugvorderingsbesluit heeft genomen. In dat geval vordert het bestuursorgaan dat het aangaat de ingevolge een Commissiebesluit van een begunstigde terug te vorderen staatssteun terug door het geven van een tot die begunstigde gerichte beschikking tot betaling (artikel 3, eerste lid, Wet terugvordering staatssteun). Wanneer een bestuursorgaan nalaat deze bevoegdheid uit te oefenen, kan een concurrent het desbetreffende bestuursorgaan verzoeken om van deze bevoegdheid gebruik te maken en bij een afwijzing van deze aanvraag daartegen opkomen in bezwaar en beroep bij de bestuursrechter.

Voor zover deze staatssteun in de vorm van Awb-subsidies is verstrekt en is vastgesteld, betekent dit dat bijvoorbeeld geen betekenis toekomt aan artikel 4:49 Awb, de gebruikelijke bevoegdheidsgrondslag voor het intrekken van besluiten tot subsidievaststelling. Een beschikking tot betaling in de zin van artikel 3, eerste lid, Wet terugvordering staatssteun heeft niet tot gevolg dat de subsidierelatie niet meer bestaat. Om die reden volgt uit artikel 6, Wet terugvordering staatssteun dat het bestuursorgaan dat het besluit tot verstrekking van staatssteun heeft genomen, dan wel het bestuursorgaan dat belast is met de uitvoering van de wet- en regelgeving die rechtstreeks tot de verstrekking van de desbetreffende staatssteun heeft geleid, ter nadere regeling van de rechtsverhouding met de begunstigde ook ambtshalve kan besluiten tot het wijzigen of intrekken van een subsidiebesluit.

Tegen besluiten op grond van artikel 3 Wet terugvordering staatssteun (die worden genomen naar aanleiding van een terugvorderingsbesluit van de Commissie) staat beroep in eerste en enige aanleg open bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (zie de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, bijlage 2 bij de Awb, artikel 4). Tegen besluiten die worden genomen op grond van de artikelen 6 en 7 Wet terugvordering staatssteun en die de doorwerking regelen voor de bestaande rechtsverhouding, blijft de reguliere rechtsbescherming openstaan die ten aanzien van die rechtsverhouding gebruikelijk is (Kamerstukken II 2016/17, 34 753, nr. 3, p. 19). Dit betekent bijvoorbeeld dat, ingeval de Minister van SZW op grond van artikel 6 Wet terugvordering staatssteun besluit om een besluit tot subsidievaststelling in te trekken dat is gebaseerd op de Kaderwet SZW-subsidies, daartegen beroep openstaat bij de rechtbank en vervolgens hoger beroep bij de Afdeling.

De Wet terugvordering staatssteun heeft ook betrekking op de situatie dat de Commissie geen terugvorderingsbesluit heeft genomen en een bestuursorgaan zelf ontdekt dat hij in strijd met artikel 108, derde lid, VWEU onrechtmatige staatssteun heeft verstrekt. Ingevolge artikel 7, eerste lid, is het bestuursorgaan in dat geval gehouden om een door hem gegeven beschikking te wijzigen. Ook voor deze bepaling geldt dat concurrenten aan bestuursorganen kunnen verzoeken om van deze bevoegdheid gebruik te maken en bij een afwijzing van deze aanvraag daartegen opkomen in bezwaar en beroep bij de bestuursrechter.

Rol vertrouwensbeginsel bij terugvordering staatssteun

In terugvorderingszaken waarover wordt geprocedeerd bij de Europese rechter wordt regelmatig een beroep gedaan op het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel dat aan terugvordering in de weg zou staan. Het is vaste jurisprudentie van het Hof dat in die procedure alleen aan de orde kan komen of de Commissie een gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat geen terugvordering zal plaatsvinden. Uit het arrest BUG-Alutechnik (ECLI:EU:C:1990:320) volgt dat lidstaten zich niet tegen terugvorderingsbesluiten van de Europese Commissie kunnen verzetten met een beroep op het gerechtvaardigd vertrouwen van de ontvangers van onrechtmatige staatssteun in gevallen waarin dat vertrouwen is gebaseerd op onwettig handelen van (overheidsinstanties van) die lidstaat.

In het kader van het doeltreffendheidsbeginsel geeft het Hof aanwijzingen voor de invulling van het nationale vertrouwensbeginsel bij terugvordering van staatssteun door de nationale rechter. Het vertrouwensbeginsel moet in dit soort zaken dus Unierechtelijk worden ingekleurd. Dit betekent dat ondernemingen in procedures over de terugvordering van staatssteun alleen met succes een beroep op het vertrouwensbeginsel kunnen doen als de lidstaat zich bij de verstrekking daarvan aan de aanmeldings- en standstill-verplichting heeft gehouden. Volgens het Hof van Justitie is een behoedzame ondernemer namelijk in beginsel in staat om na te gaan of de juiste procedure is gevolgd. De ondernemer mag daarbij niet uitsluitend afgaan op wat zijn nationale autoriteiten hem daarover meedelen. Hij wordt geacht ook nog zelf te informeren bij de Europese Commissie.

Het vertrouwensbeginsel wordt zowel bij de terugvordering van staatssteun als bij de terugvordering van EU-subsidies zeer strikt wordt uitgelegd. In beide gevallenkomt het risico voor fouten gemaakt in de (soms zeer complexe) uitvoeringspraktijk vrijwel geheel te liggen bij de ontvangers van  ‘unierechtelijk geregelde geldbedragen’, zoals het geval is bij staatssteun en Europese subsidies.

 

Rechtsbescherming tegen besluit van Europese Commissie

Tegen de besluiten van de Europese Commissie kan beroep worden ingesteld bij het Gerecht en hoger beroep bij het Hof van Justitie. Het (hoger) beroep moet worden ingesteld binnen twee maanden na de bekendmaking van het besluit, de termijn begint vanaf het moment waarop het besluit in het Publicatieblad is gepubliceerd.

Beroepsgerechtigd is degene tot wie het Commissiebesluit zich richt en/of degene die rechtstreeks en individueel wordt geraakt door het besluit. Het beroep kan dus worden ingesteld door de (beoogde) steunontvanger, de lidstaat of het decentrale bestuursorgaan dat voornemens was de steun te verlenen, andere lidstaten en mogelijke concurrenten, voor zover zij kunnen aantonen dat zij rechtstreeks worden geraakt.

​​​​