Revolverend fonds

B.    Wanneer wordt het instrument revolverend fonds gebruikt? 

Het instrument revolverend fonds kan om verschillende redenen worden gebruikt. Deze redenen zijn verschillend van aard: sommige zijn juridisch, andere juist politiek, economisch of psychologisch. De belangrijkste en meest genoemde redenen worden hier behandeld.

Netwerk van partners  

Het komt tegenwoordig veel voor dat een overheidsorganisatie samenwerkt met (publieke en/of private) partners om beleidsdoelstellingen te realiseren. Als een netwerk van partners samen projecten of bedrijven wil financieren, kan dit door het oprichten van een revolverend fonds. Het revolverend fonds kan op twee verschillende niveaus samenwerken met private partijen. Allereerst op het niveau van het fonds zelf. Dit betekent dat naast de overheid ook private partijen bij de oprichting van een revolverend fonds geld in het fonds storten. Een tweede mogelijkheid is dat op projectniveau privaat geld wordt aangetrokken. Dit zorgt ervoor dat bijvoorbeeld het revolverend fonds 50% van de projectkosten financiert en het resterend gedeelte van de benodigde financiering per project door private partijen wordt verstrekt.

Een revolverend fonds investeert doorgaans in projecten die financiering nodig hebben en een terugverdienmogelijkheid bestaat. Deze projecten worden echter niet of onvoldoende opgepakt door de private markt vanwege de daarmee gepaard gaande hoge risico’s en/of vanwege een maatschappelijk rendement met een (te) beperkt financieel rendement. Denk hierbij aan het hoge risicoprofiel van de projecten en/of een (te) lange terugverdientijd. Met andere woorden: voor het bestaansrecht van een revolverend fonds dient dus sprake te zijn van marktfalen. Op deze manier handelt een revolverend fonds niet marktverstorend, maar additioneel aan de private markt. Voor meer informatie klik hier.

Een praktijkvoorbeeld betreft Invest-NL, het grootste revolverende fonds van de Nederlandse Staat. In de Memorie van Toelichting bij de Machtigingswet Invest-NL gaat de wetgever uitgebreid in op de verschillende soorten marktfalen die Invest-NL beoogd op te lossen. Het gaat daarbij om beleidsonzekerheid en reguleringsrisico, coördinatietaken en externe effecten. Zie Kamerstukken II 2018/19, 35 123, 3, p. 2-4 voor meer informatie.

Langdurige financieringsvraag

Het instrument revolverend fonds moet passen bij de beleidsdoelstelling die de overheid met het fonds wenst te behalen. Een revolverend fonds ligt meer voor de hand bij beleidsdoelstellingen die een lange adem met een langdurige financieringsvraag en/of terugverdientijd kennen, dan bij beleidsdoelstellingen die tijdsensitief zijn of snel kunnen worden gerealiseerd. Daarvoor bestaan twee redenen:

1.   Het fonds moet een minimale looptijd hebben. Het is doorgaans niet logisch om een fonds op te richten dat maar op een enkel moment financieringsbijdragen verstrekt. Daarbij speelt ook dat de financiering vaak over een lange periode wordt terugbetaald. Pas na enige tijd kan het geld nogmaals worden gebruikt.

2.   Het oprichten van een fonds is duur en complex. Het geld, de tijd en de energie die de oprichting en instandhouding van een fonds kosten, moeten worden ‘terugverdiend’. Een langere looptijd maakt dat beter mogelijk. Klik hier om meer hierover te lezen.

Voldoende middelen

Het is van belang dat een revolverend fonds alleen wordt opgericht wanneer er voldoende geld beschikbaar is voor het realiseren van de beleidsdoelstelling. Het revolverend fonds is namelijk vanwege verschillende redenen geschikter naarmate er meer geld beschikbaar is:

1.  Het laten beheren van een fonds kost geld. Als er veel financiële middelen beschikbaar zijn, staan de (vaste) kosten van het fondsbeheer beter in verhouding tot het uiteindelijke fondskapitaal. Er is dan sprake van positieve schaaleffecten. Dat maakt dat het geld (dat wordt besteed aan het fondsbeheer) efficiënter wordt ingezet. Klik hier voor meer informatie over het aanbesteden van het fondsbeheer.

2.  Om een fonds te laten revolveren, is het nodig dat in verschillende projecten wordt geïnvesteerd om zo het risico te kunnen spreiden. Met een groot fondskapitaal kan dit, terwijl er tegelijkertijd genoeg geld beschikbaar blijft per afzonderlijke investering.

3.  Het oprichten van een fonds is doorgaans duur en complex, omdat vrijwel altijd maatwerk nodig is en veel moet worden geregeld. Het is zonde om veel geld, energie en tijd kwijt te zijn aan de oprichting en de instandhouding van een fonds als het fonds vervolgens onvoldoende kan bijdragen aan het behalen van de beleidsdoelstellingen doordat er weinig geld beschikbaar is. Klik hier om meer over dit nadeel te lezen.

Op afstand van de politiek

Vaak wordt een revolverend fonds gebruikt als enige afstand tot de politiek wenselijk is. Dat kan wenselijk zijn om twee redenen.

1.   Een revolverend fonds op afstand van de politiek betekent dat politiek-bestuurlijke inmenging minder eenvoudig is en dus minder zal voorkomen. Dit zorgt, zo wordt in de praktijk gezegd, voor minder (onvoorspelbare) wisselingen in beleid en de voorwaarden voor financiering. Daarmee zou een fonds op afstand robuuster en betrouwbaarder zijn, hetgeen het maatschappelijk en financieel rendement ten goede komt. Vaak vinden politieke bestuurders (zoals een minister, een gedeputeerde of een wethouder) deze afstand ook aantrekkelijk. Wanneer er bij hen wordt gelobbyd voor een financieringsbijdrage, kunnen zij simpelweg zeggen dat de keuze niet bij hen ligt. Kanttekening is dat ook bij een fonds dat op afstand wordt geplaatst het beleid en de selectiecriteria kunnen worden veranderd, bijvoorbeeld als de algemene vergadering van aandeelhouders (waarin de  overheidsinstelling meestal is vertegenwoordigd) tot wijziging van het investeringsreglement overgaat.

2.   Een revolverend fonds op afstand van de politiek betekent ook dat (de meeste) beslissingen niet aan de politieke bestuurder hoeven te worden voorgelegd. Als voor beslissingen toestemming nodig is van een politieke bestuurder, zorgt deze ‘extra’ schakel voor een langer besluitvormingsproces. Dit kan onwenselijk zijn, bijvoorbeeld bij tijdkritische onderhandelingen. Dit betekent niet dat een aanvrager bij een revolverend fonds op afstand direct een beslissing kan verwachten. Ook daar moet de aanvrager meestal toestemming hebben van verschillende organen binnen het revolverend fonds, zoals bijvoorbeeld de fondsbeheerder en het investeringscomité.

Ervaring en expertise

 Indien binnen de overheidsorganisatie de professionele ervaring en expertise ontbreken die nodig zijn voor een efficiënt investeringsbeleid en uitvoering daarvan , kan een revolverend fonds uitkomst bieden. Deze ervaring en expertise zien bijvoorbeeld op het beheren van een fonds, het analyseren en selecteren van de beste business cases, het zijn van een goede gesprekspartner voor bedrijven, het beschikken over kennis van de markt en het verzekeren van een bepaalde mate van revolverendheid. Door het uitbesteden van deze taak aan een externe fondsbeheerder kan dit probleem worden opgelost. Klik hier voor meer informatie over het aanbesteden van het fondsbeheer.

Het probleem van ontbrekende expertise binnen een overheidsorganisatie kan ook worden opgelost door het aannemen van mensen met de benodigde kennis en expertise (intern fondsbeheer) en het inschakelen  van (financiële) experts. . Daarbij doen zich echter de volgende uitdagingen voor:

1.   Vanwege interne procedures en P&O-beleid kan het lang duren om dergelijke experts aan te trekken.

2.   Er wordt gesuggereerd dat de experts  die nodig zijn, vaak niet willen werken bij een overheidsorganisatie vanwege het imago, de (vermeende) bureaucratie en politieke beïnvloeding en de maximale bezoldiging op grond van de Wet normering topinkomens (WNT).

Het zou daarom efficiënter zijn om de uitvoering van een fonds door een professionele, externe fondsbeheerder te laten doen. Deze beheerder beschikt over de benodigde ervaring  en zijn organisatie is hierop ingericht. Eenzelfde organisatie oprichten binnen de overheidsorganisatie kan veel tijd en energie kosten.

Er is ons geen onderzoek bekend waarin deze uitdagingen worden onderbouwd.