Social Impact Bond

F.    Stappenplan voor het gebruiken van een SIB

Grofweg kunnen twee fasen worden onderscheiden: de ontwikkeling van een SIB en de uitvoering ervan. We kunnen de ontwikkelingsfase uitsplitsen in drie aparte stappen: de definitie, de voorbereiding en het vastleggen van de afspraken. De uitvoeringsfase kan worden uitgesplitst in twee stappen: het monitoren en managen van prestaties, en het evalueren en leren van de uitvoering van de SIB.

Sommige fasen lopen deels parallel. Voor het doorlopen van deze fasen is uiteenlopende expertise en ervaring vereist: van vaardigheden op het gebied van fondsenwerving en netwerkvorming tot aan gespecialiseerde juridische en financiële kennis. 

Hieronder volgt een beknopt overzicht van de fasen en stappen vanuit het perspectief van de overheid (als opdrachtgever). Deze fasen en stappen kunnen van enkele maanden tot enkele jaren duren. 

Fase 1: Ontwikkeling van de SIB

Stap 1: Definitie

De eerste stap in de ontwikkelingsfase betreft de definitie van de SIB.

• Bepaal allereerst wat het maatschappelijk probleem is en welke doelen ten aanzien van dat probleem kunnen worden geformuleerd c.q. welke maatschappelijke effecten zouden kunnen worden gerealiseerd. Bepaal ook wat succes zou kunnen zijn en welke maatstaven zouden kunnen worden gebruikt om dat te meten. 
   
• Bepaal vervolgens of een SIB het juiste instrument is om de maatschappelijke doelen te realiseren. Het is belangrijk om te weten of meetbare doelstellingen kunnen worden opgesteld en of monitoring- en evaluatiemethoden kunnen worden gebruikt om te bepalen wanneer voortgang wordt geboekt. 
   
• Maak duidelijk over welke doelgroep het gaat, wat de relevante kenmerken van de doelgroep zijn en hoe groot de doelgroep is. Ga alvast na of bij gebleken succes het SIB-project kan worden opgeschaald naar een grotere groep deelnemers en/of naar andere locaties. 
   
• Bepaal daarnaast wie (mogelijke) partijen zijn die kunnen worden betrokken als investeerder en als uitvoerder, ervan uitgaande dat dit nog niet duidelijk is, en het initiatief voor een SIB van een overheidspartij komt. En stel vast wat de maatschappelijke kosten en baten zijn, en welke investering nodig is.
   
• Bepaal ook de verwachte looptijd van de SIB en of het voor de opdrachtgever acceptabel is om voor die periode financiële middelen te reserveren teneinde een investeerder te kunnen (terug)betalen, c.q. of het voor een uitvoerder haalbaar is om in die periode resultaten te behalen. 

Kort samengevat komt het bovenstaande neer op het opstellen van wat ook wel een maatschappelijke businesscase of, liever, een maatschappelijke waardepropositie kan worden genoemd. Een dergelijke waardepropositie is essentieel om verdere voorbereidingen voor een SIB te treffen. Tegelijkertijd moet de maatschappelijke waardepropositie worden omarmd door alle samenwerkende partijen, en is definitie van de SIB dus zeker niet alleen iets voor de overheid als opdrachtgever. We komen hier bij stap 2 op terug.

Stap 2: Voorbereiding van de SIB

De volgende stap betreft de voorbereiding van de SIB.

• Creëer het benodigde netwerk dat onder stap 1 in kaart is gebracht. Betrek in een zo vroeg mogelijk stadium alle partijen bij de ontwikkeling van de SIB. Het is belangrijk om als onderdeel van de tweede stap een gezamenlijk startpunt te creëren, en veel tijd te besteden aan het bespreken van ieders doelstellingen, aannames, belangen, waarden, verwachtingen en definities. 
• Ga allereerst op zoek naar investeerders. Hiervoor kunnen (maatschappelijke) investeringsfondsen worden aangesproken, maar ook banken of zelfs de uitvoerende partij. Denk bijvoorbeeld aan het Oranjefonds, de Start Foundation (beiden maatschappelijke investeerders), het European Investment Fund, het Social Impact Fund van ABN AMRO, Rabobank Foundation en Aegon. Ga daarnaast op zoek naar een uitvoerende partij. Belangrijk bij het verwerven van een uitvoerder is de beoordeling of de betreffende uitvoerder de capaciteiten heeft die nodig zijn voor het opleveren van de gewenste resultaten. 
• Tevens moet een keuze worden gemaakt voor het wel of niet betrekken van een intermediair. Intermediairs, of tussenpersonen, doen het project- en proces management van een SIB, maar kunnen zelf ook het initiatief nemen voor een SIB of een SIB ontwikkelen. In Nederland zijn er verschillende intermediairs actief, waaronder Inclusif, Social Finance NL en Society Impact. 

Intermediairs kunnen fungeren als een soort ‘smeerolie’ tussen overheid, investeerder(s) en uitvoerder(s). Ook als er op papier overeenstemming is, gebeurt het regelmatig dat de belangen en de perspectieven van de verschillende partijen in de praktijk uiteen gaan lopen, en dan kan een intermediair ervoor zorgen dat partijen met elkaar in gesprek blijven. Intermediairs kunnen het proces van samenwerking stroomlijnen en daarmee de transactiekosten beperken. Bovendien hebben ze niet alleen de benodigde ervaring en kennis van het opzetten en uitvoeren van een SIB, maar ook van de verschillen risico’s waarvan sprake is en hoe die te beheersen. 

Tegelijkertijd is het inschakelen van een intermediair kostenverhogend, omdat hun diensten uiteraard ook moeten worden betaald. Voor kleinschalige SIBs ligt het daarom niet voor de hand om met een intermediair te werken. De baten wegen simpelweg niet op tegen de kosten. In gevallen waarin de SIB relatief eenvoudig is in termen van het maatschappelijk probleem dat centraal staat en het resultaat dat wordt nagestreefd is het inschakelen van een intermediair ook niet nodig. Bijvoorbeeld, als het gewenste effect is het vergroten van het aantal schoolgaande kinderen. Tot slot is het niet noodzakelijk om een intermediair te betrekken als er sprake is van goede onderlinge relaties tussen de betrokken partijen en er duidelijkheid is over ieders rollen en verantwoordelijkheden. 

• Ook moet reeds in dit stadium worden nagedacht over het inschakelen van een onafhankelijke evaluator of beoordelaar. Resultaatmeting is een belangrijk onderdeel van een SIB en duidelijkheid over wat een SIB heeft opgeleverd is daarom essentieel. Desondanks schort het hier bij veel SIBs nog aan.

In het algemeen is er beperkte openheid over uitkomsten, vaak omdat informatie simpelweg niet beschikbaar is vanwege meetproblemen, maar soms ook omdat partijen terughoudend zijn om beschikbare informatie breed te delen. Van overheden mag echter verwacht worden dat ze zich verantwoorden voor de besteding van publiek geld en dat ze daarom in detail uitleggen welke resultaten zijn bereikt, hoe die zijn bereikt en waarom er rendement wordt uitbetaald aan private investeerders. Om dat te kunnen doen is een onafhankelijke evaluatie of beoordeling nodig van de effectiviteit van een SIB. Het valt daarom aan te bevelen daarvoor een externe instantie in te huren.

• Definieer het project verder, samen met de investeerder, de uitvoerende partij en mogelijk de doelgroep. Die laatste groep, hoewel de belangrijkste partij, wordt nog regelmatig vergeten in de ontwikkelingsfase. Bepaal doelen en effecten nader, baken de doelgroep verder af, en specificeer maatstaven en monitoring- en evaluatiemethoden verder. 

Bij de keuze voor de doelgroep is het belangrijk om voldoende tijd te besteden aan het opstellen van de selectiecriteria, oftewel de voorwaarden waaraan een persoon moet voldoen om onderdeel van de doelgroep te worden. Dit beperkt de kans op pervers gedrag zoals ‘cream skimming’ of ‘parking’ (zie voor uitleg van deze begrippen onder ‘Risico’s van een SIB’). 

• De doelgroep moet niet alleen goed worden afgebakend, ze moet ook groot genoeg zijn om het voorziene doel te behalen. Verder moet er rekening mee worden gehouden dat het verzamelen van voldoende personen tijd kost, hetgeen van invloed kan zijn op het moment waarop de investeerder kan worden terugbetaald en rendement kan worden uitgekeerd. 
• Stel vast welke interventie zal worden ingezet, dus welke activiteiten als onderdeel van het SIB-project precies gaan plaatsvinden, en welke input daarvoor nodig is, om het beoogde doel te bereiken. Specificeer de ‘theorie van verandering’, dat wil zeggen hoe de voorgestelde oplossing voor het probleem c.q. de in te zetten interventie gaat leiden tot verandering ten aanzien van het probleem c.q. voor de specifieke doelgroep, en om welke verandering het precies gaat. 

In het algemeen geldt dat zoveel mogelijk gebruik moet worden gemaakt van bestaande inzichten, ervaringen, voorbeelden etc. om te voorkomen dat het wiel opnieuw wordt uitgevonden. Dit geldt zeker ook voor de wijze waarop voortgang wordt bijgehouden (de ‘monitoring’), inclusief de systemen en de instrumenten daarvoor.

Voor het succes van de SIB, en de co-creatie en co-productie die daarvan onderdeel zijn, is het bovendien cruciaal dat de partijen in het netwerk elkaar in de voorbereiding uitgebreid leren kennen en dat aan onderling vertrouwen wordt gebouwd. Dit is wezenlijk anders dan in een traditionele subsidierelatie en moet niet worden onderschat. 

Van essentieel belang voor het voorkomen van problemen later in het project is dat door alle partijen open en eerlijk wordt gecommuniceerd, en mogelijke fricties of spanningen vroegtijdig worden gesignaleerd en geadresseerd.

Stap 3: Vastleggen van afspraken

De derde stap in de eerste fase is het vastleggen van afspraken. Afhankelijk van de uitkomst van de toets of gebruik dient te worden gemaakt van een subsidie of een overheidsopdracht kan het gaan om een subsidieverleningsbeschikking (al dan niet met een uitvoeringsovereenkomst) of een contract (zie verder onder Juridische dimensie). Deze stap overlapt waarschijnlijk ten dele met (enkele van) de voorbereidende activiteiten onder stap 2.

Omdat deze stap specifieke juridische expertise en ervaring vereist, valt het sterk aan te raden om, als dat in een eerdere stap al niet was gedaan, juridische ondersteuning in te schakelen. In eerste instantie binnen de eigen organisatie, maar mocht de juiste expertise en ervaring daar ontbreken dan zal hulp van buiten moeten worden ingeschakeld.

• Ga in gesprek over de verschillende rollen en verantwoordelijkheden in het netwerk, maak heldere afspraken hierover, en leg deze afspraken vast. Het is belangrijk om tot een ‘deal’ te komen die recht doen aan de uiteenlopende belangen en perspectieven van de betrokken partijen maar die tegelijkertijd wel duidelijk laat zien op welke punten er overeenstemming is tussen de partijen: de maatschappelijke impact die gezamenlijk wordt nagestreefd.
• De details doen ertoe in deze stap. Maak afspraken over precieze definities en zet die op papier zodat hierover geen onduidelijkheid of onenigheid kan ontstaan.
• In deze stap is het ook van belang om risico’s te expliciteren, als onderdeel van een risicoanalyse, en te verdelen. Hier ligt de vraag voor hoeveel risico’s de verschillende partijen bereid zijn te nemen. Maak ook afspraken over hoe om te gaan met onvoorziene omstandigheden en de risico’s die daarmee gepaard gaan.
• Leg de precieze looptijd van het SIB-project vast, identificeer tussentijdse stappen en bijbehorende deadlines, en stel een exit-strategie op, dat wil zeggen ontwikkel een plan over hoe de SIB af te ronden. Hoewel details er bij het maken van afspraken toe doen, is het verstandig om tegelijkertijd ruimte te bieden om gedurende de SIB aanpassingen te maken en bij te sturen in het licht van reeds geleerde lessen en opgedane inzichten.
• Tot slot moeten keuzes worden gemaakt over de governance structuur van de SIB (zie verder onder ‘Bestuurlijke dimensie’). Leg rollen en verantwoordelijkheden in de samenwerking vast, bepaal besluitvormingsprocedures, stel een stuurgroep samen, en maak afspraken over momenten waarop overleg plaatsvindt en waarover. 

Fase 2: Uitvoering van de SIB

Stap 4: Monitoren en managen van prestaties

Als de SIB ontwikkeld is, dan kan deze worden uitgevoerd. Uiteraard is het onderscheid tussen ontwikkeling en uitvoering in de praktijk niet altijd even helder, en lopen de fasen in elkaar over, of vinden ze deels gelijktijdig plaats. 

• In deze stap worden de resultaten van de interventie/het project gemeten aan de hand van de maatstaven waarover eerder afspraken zijn gemaakt. 
• Zet hiertoe een systeem op voor prestatiemanagement dat het mogelijk maakt om de verandering in kaart te brengen tussen de situatie voorafgaande aan de interventie (de ‘nulsituatie’) en de situatie erna. Zorg ervoor dat het systeem behulpzaam is bij het bewaken van de voortgang, en bij het rapporteren daarover aan de betrokken partijen. Overweeg het gebruik van een dashboard met belangrijkste prestatie-indicatoren; niet alleen voor verantwoording, maar ook met het oog op leren. Zorg voor mechanismen om informatie over prestaties terug te koppelen naar de daadwerkelijke uitvoerders van het project.
• Meting vindt plaats op gezette momenten gedurende het project, zodat tussentijds kan worden bijgestuurd indien nodig. Eventueel kan eerst een pilot worden uitgevoerd, op basis waarvan de definitieve interventie kan worden ingericht. Meting geschiedt op basis van gevalideerde data van de uitvoerder, al dan niet in vergelijking met een controlegroep. Maak afspraken over welke data moeten worden verzameld. Verzamel data over de nulsituatie van de doelgroep. Maak vooral ook gebruik van data die al worden verzameld. Voorkom additionele administratieve lasten voor de partijen in het netwerk.

Alle voorbereidingen ten spijt, het uitvoeren van een SIB is ingewikkeld, en gedurende de looptijd zullen zich op enig moment onvermijdelijk problemen voordoen. Zeker op zulke momenten is het belangrijk dat de governance structuur en besluitvormingsprocedures duidelijk zijn, zodat daar op kan worden teruggevallen.

Veelvoorkomende problemen waarmee vooraf rekening moet worden gehouden zijn problemen met het werven van deelnemers vanuit de doelgroep, problemen met de daadwerkelijke inzet van de interventie, en problemen met het ‘claimen’ van resultaten. Van belang is op zulke problemen te reflecteren en hier actie op te ondernemen met de partijen in het SIB-netwerk.

Stap 5: Evalueren en leren

In de laatste stap vindt evaluatie plaats van de resultaten van het project en de door de investeerder/uitvoerder geleverde prestatie, zowel met het oog op de formele afronding van de SIB als met het oog op de lessen die kunnen worden getrokken voor het vervolg. Opvallend is dat het aantal en de kwaliteit van de evaluaties in het algemeen tegenvalt. Van de 83 Britse SIBs die in 2018 waren afgerond, waren er ‘slechts’ 33 geëvalueerd, volgens onderzoek van het Government Outcomes Lab van Oxford University.

• Overwogen moet worden de evaluatie te laten verrichten door een externe partij (de evaluator), vanuit het perspectief van zowel kwaliteit als onafhankelijkheid. Gekeken moet niet alleen worden naar of een SIB doet wat is beloofd (werkzaamheid), maar ook of deze iets toevoegt aan niets doen of iets anders doen (impact). Over dit alles moet al tijdens de voorbereiding zijn nagedacht, en een beslissing zijn genomen.
• Wanneer de finale metingen en de evaluatie van het project zijn afgerond, kan de rekening van de investeerder aan de opdrachtgever worden opgemaakt, gebaseerd op de door de uitvoerder gerealiseerde resultaten. Afhankelijk van de gerealiseerde resultaten, vindt terugbetaling plaats aan de investeerder, inclusief een vooraf afgesproken beloning. De betaling kan gebaseerd zijn op de uitkomsten van de SIB zelf, of op het verschil in uitkomsten tussen de projectgroep en een controlegroep. Als de beoogde doelen niet worden behaald, dan verliest de investeerder (een deel van) het geld dat in het project is gestopt. 
• Doel van de evaluatie is daarnaast om helder te krijgen waarom doelen wel of niet zijn behaald, hoe de samenwerking is verlopen, welke lessen op basis hiervan getrokken kunnen worden voor systemen en processen, en de financiële kant van de SIB, en welke (procesmatige) aanpassingen kunnen worden gedaan aan de SIB samenwerking/de omgeving van het SIB-project.
• Denk al tijdens de uitvoering van de SIB na over of en hoe na de SIB verder te gaan. In veel gevallen zal het maatschappelijke probleem dat de aanleiding vormde voor de SIB nog niet volledig zijn opgelost, hetgeen zou kunnen pleiten voor een vervolg-SIB en/of het voortzetten en opschalen van de SIB. Dit wordt ook wel ‘social bridging finance’ genoemd. Als gebleken is dat een SIB niet het juiste instrument is om de geformuleerde maatschappelijke doelen te realiseren, dan is het van belang om vast te stellen welk ander instrument eventueel wel geschikt is.